IPTU: Temas controversos
O imposto predial e territorial urbano
resulta da evolução de impostos distintos incidentes sobre a
propriedade urbana. Cobrado no século XVIII sob o nome de décima sobre
as casas das cidades marítimas, o imposto sobre a propriedade predial
é formalmente introduzido em nosso direito em 1808 em alvará de D.
João VI. Mantido na Constituição de 1891 como pertencente aos
Estados, ele é dividido na Constituição de 1934 em dois impostos - o
predial e o territorial -, distinção também existente na
Constituição de 1937. Ela, entretanto, atribui aos municípios a
arrecadação relativa aos impostos predial e territorial urbanos. O
IPTU adquire seus contornos atuais na Constituição de 1946, que
manteve as mesmas competências e unificou os impostos municipais sob o
nome de Imposto Predial e Territorial Urbano. Na Constituição de 1967
e na Emenda n.º 1, de 1969, o Imposto Predial e Territorial Urbano se
manteve na órbita municipal, mas o Territorial Rural passou para a
competência da União, sendo, no entanto, destinado aos municípios
onde se situassem as propriedades.
A Constituição de 1988 manteve basicamente a mesma doutrina de suas
precedentes, com a destinação de 50% do Imposto Territorial Rural aos
municípios onde se situem as propriedades. Amplia, entretanto, o
objetivo da incidência desse tributo, que para além de abastecer os
cofres para fazer frente às despesas que decorrem das competências dos
municípios, o texto constitucional introduz para o IPTU uma finalidade
extrafiscal, como instrumento regulador da função social do solo
urbano não edificado.
Apesar de sua longa existência, o IPTU ainda suscita algumas
controvérsias que decorrem da interpretação dos textos legais que
tratam desse imposto, seja ele usado com finalidades fiscais ou
extrafiscais. Os textos básicos que tratam do IPTU são o art. 156,
inc. II da Constituição, o art. 182 § 4º da Constituição, os arts.
32 a 34 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25 de outubro de
1966) e os arts 7º e 47 do Estatuto da Cidade (Lei 10.527, de 10 de
julho de 2001), todos transcritos a seguir para melhor entendimento.
Da Constituição Federal foram
extraídos:
"Art. 156. Compete aos
Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
.................................................................................................................
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o
art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso
do imóvel."
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"Art. 182.
............................................................................................
..............................................................................................................
§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos
da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subtilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais."
No Código Tributário Nacional,
encontramos sobre o IPTU:
"Art. 32. O imposto,
de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e
territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio
útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física,
como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste
imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal,
observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos
indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou
mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com
canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3
(três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode
considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana,
constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes,
destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que
localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo
anterior.
Art.. 33. A base do
cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único. Na
determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens
móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel,
para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou
comodidade.
Art. 34.
Contribuinte do imposto é proprietário do imóvel, o titular do seu
domínio útil, ou seu possuidor a qualquer título."
São os seguintes os
dispositivos pertinentes do Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho
de 2001):
"Art. 7º Em caso
de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do
caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas
no § 5º do art. 5º desta Lei , o Município procederá à aplicação
do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)
progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos.
§ 1º O valor da
alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a
que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima
de quinze por cento.
§ 2º Caso a
obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em
cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima,
até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa
prevista no art. 8º.
..................................................................................................................
Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas
relativas a serviços públicos urbanos, serão diferenciados em
função do interesse social."
Art. 5o Lei municipal
específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano
diretor ou em legislação dele decorrente;
II - (VETADO)
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal
para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada
no cartório de registro de imóveis.
§ 3o A notificação far-se-á:
I - por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal,
ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a
quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II - por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de
notificação na forma prevista pelo inciso I.
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o
projeto no órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as
obras do empreendimento.
.........................
Art. 8o Decorridos
cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário
tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do
imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
...............
Os temas controversos
Podem-se resumir os aspectos
potencialmente polêmicos da natureza do I.P.T.U nos seguintes itens:
1. Classificação do
imóvel em urbano e rural
O CTN atribuiu, de forma
clara, à legislação municipal a competência para definir o que é zona
urbana e, por exclusão o que é zona rural. Entretanto, a legislação
federal em alguns momentos no passado, ao considerar que a destinação do
imóvel e não a sua localização é que caracteriza o imóvel como
urbano e rural. veio criar dúvidas quanto a esse entendimento. Pode ser
citado como exemplo o Estatuto da Terra, Lei 4.504 de 1964 e mais tarde o
Decreto-lei nº 57, de 18 de novembro de 1966, ambos estabelecendo a
destinação do imóvel como critério para classificá-lo na área urbana
ou rural. O segundo texto legal chega a fazer referência direta ao artigo
32 do CTN, estabelecendo que ele não se aplica no caso em que o imóvel,
comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal,
agrícola, pecuária ou agro-industrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o
ITR e não o IPTU e, ao contrário, imóvel situado em zona rural, se
destinado a recreio, sujeitar-se-ia ao IPTU. Essa situação, duvidosa já
que a revogação do CTN, uma lei complementar, foi feita mediante lei
ordinária, foi corrigida pela Lei 8847 de 1994 que associa, de forma
clara, o fato gerador do ITR à sua localização fora da área urbana do
município. Ainda assim o estrago foi feito e até hoje há quem discuta o
critério da classificação do imóvel como urbano ou rural.
2. Progressividade e
extrafiscalidade
Um outro terreno aberto à
controvérsia diz respeito à progressividade das alíquotas do IPTU.
Anteriormente à Constituição de 1988, não se falava de progressividade
em relação ao IPTU. A questão foi introduzida pelo § 1º do art. 156
que tinha a seguinte redação original:
"Art. 156.
..............................................................................................
.................................................................................................................
§ 1º O imposto previsto no inciso I (o IPTU) poderá ser progressivo
nos termos da lei municipal de forma a assegurar o cumprimento da
função social da propriedade."
Esse dispositivo era
lido em conjunção com o § 2º do art. 182, que trata da Política
Urbana e que estabelece:
"Art. 182.
..............................................................................................
................................................................................................................
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor."
Assim, embora o IPTU pudesse
ter, de acordo com a redação original da Constituição, alíquotas
progressivas para garantir o cumprimento da função social da
propriedade, a interpretação levou a que esta possibilidade ficaria
limitada aos casos em que houvesse desobediência às exigências
expressas no plano diretor municipal. Na prática só existiria a
progressividade no tempo prevista no art. 182, § 4º, transcrito no
início desse texto
Mas a própria aplicação dessa progressividade estava tolhida em
função do duplo condicionamento à lei municipal específica para área
incluída no plano diretor e à lei federal que estabelecesse os termos em
que os ditames da política urbana seriam exigidos dos proprietários.
Os municípios que tentaram, na ocasião, introduzir a progressividade
não tiveram êxito, pois o Supremo Tribunal Federal fulminou as
respectivas leis com a declaração de inconstitucionalidade.
O quadro mudou com a promulgação da Emenda Constitucional nº 29, de
2000 e da Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001 - o Estatuto da Cidade.
A primeira, deu nova redação ao art. 156, §1º, conforme transcrito no
início desse texto, fixando que, sem prejuízo da progressividade no
tempo estabelecida no art. 182, § 4º inciso II, ela poderia ser
instituída em razão do valor do imóvel (inciso I)e ainda que as
alíquotas do imposto poderiam ser diferenciadas em razão da
localização do imóvel (inciso II).
A partir dessa emenda os municípios podem estabelecer alíquotas
diferenciadas do IPTU pelas seguintes razões:
a) progressiva em função
do valor do imóvel (art. 156, §1º, I da Constituição Federal);
b) diferenciada em função da localização e uso do imóvel (art. 156,
§1º, II da Constituição Federal) ;
c) progressiva no tempo devido ao aproveitamento inadequado do solo
urbano (não edificação, subutilização ou não utilização - art.
182, § 4º, II da Constituição Federal).
Já o Estatuto da Cidade,
Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001, veio dar forma ao art. 182, § 4º
da Constituição, que faculta aos municípios, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos de lei federal,
que o proprietário do solo urbano promova seu adequado aproveitamento,
que preve a tributação progressiva do IPTU como uma das penas no caso de
descumprimento. (art. 7º).
Destarte, os pressupostos para o estabelecimento da progressividade do
IPTU como instrumento de política urbana são:
a) a existência de um
plano diretor;
b) a existência de uma lei municipal específica para a área incluída
no plano diretor.
Deixando de lado as
discussões a respeito da sua inconstitucionalidade, a invasão, além do
que permite a Constituição, da competência dos Municípios e a
alíquota máxima de 15% caracterizar confisco para alguns legisladores,
vale destacar que a sua aplicação tem nitidamente um caráter
extrafiscal, sendo seu objetivo principal induzir a liberação para o
mercado dos imóveis retidos pela especulação e não ser instrumento de
aumento de arrecadação ou de expectativa de obtenção de terrenos pela
desapropriação prevista no art. 8º. Adicionalmente, há que respeitar
exigência de notificação ao particular, devidamente averbada no
registro de imóveis, que fixe prazo e condições ao particular para que
cumpra as obrigações estatuídas na lei municipal específica (art.
5º).
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VALE A PENA PENSAR
