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A descentralização política dos programas sociais e a atuação dos Conselhos Municipais

A descentralização política dos programas sociais e a atuação dos Conselhos Municipais

A descentralização no processo decisório é condição básica para a efetivação das políticas sociais. Com ela, os recursos passam a ser alocados de forma mais eficiente e o controle de sua aplicação é exercido da maneira mais ampla possível. A descentralização impõe, entretanto, modificações nas relações entre a sociedade civil e o poder político local, em primeiro lugar, com a ampliação do controle social sobre decisões públicas através de mecanismos de participação, que envolvem a população diretamente, onde se destacam as experiências de orçamentos participativos, e em segundo lugar com o fortalecimento dos mecanismos de controle de política setorial, mediante a criação de instâncias de deliberação e consulta que aglutinam representantes dos interesses diretamente envolvidos, como também de entidades da sociedade civil, provedores de serviços e seus usuários.

Enquanto no primeiro caso, a base é a consulta e, em alguns casos, o envolvimento direto dos beneficiários na provisão de serviços, no segundo caso o fundamental é a responsabilização dos gestores pelas decisões e ações implementadas.

No Brasil, desde a década de oitenta do século passado, coincidindo com as reformas que restituíram as eleições diretas para todos os níveis de governo e colocaram os municípios como entes federativos autônomos, a autoridade política dos prefeitos foi expandida expressivamente, sobretudo com relação aos recursos federais, fruto da descentralização fiscal da Constituição de 1988.  A relação entre a esfera federal e as subnacionais mudou com a nova correlação de forças promovida pela redemocratização e pela descentralização. A gestão pública apresenta hoje um caráter difuso, gerador de uma fragmentação de poder, em que os atores locais têm espaço próprio para desempenhar sua capacidade de influenciar nas políticas públicas.

Paradoxalmente a tal autonomia retórica, a maioria dos municípios permanece fortemente dependente dos governos federal e estadual. A reduzida produtividade dos tributos de competência local em termos de geração de receitas - que antes vinha sendo compensada por transferências negociadas de recursos estaduais e federais - configura um quadro local de fragilidade financeira e de baixa capacidade de investimento. Isso significa que os municípios dependem, quase que exclusivamente, das transferências constitucionais, dispondo de uma margem muito pequena de recursos a serem alocados livremente. Essa fragilidade financeira, apresentada pelos municípios, sobretudo das regiões mais pobres, tem sido associada a fatores variados que vão desde a ineficiência administrativa ou organizacional, até mesmo, à falta de capacitação dos gestores e dos técnicos.

Adicionalmente, o município é pressionado a assumir encargos tradicionalmente debitados ao governo federal, principalmente aqueles ligados à implementação das políticas sociais. Tendo de conter gastos e equilibrar o orçamento para viabilizar o investimento público, aos municípios só resta a alternativa de se  inserem na proposta federal de descentralização das políticas públicas, mediante sua adesão aos programas sociais. Aqui, o desempenho das gestões municipais tem, como fatores determinantes, não só os resultado e os impactos vinculados a programas sociais setoriais, mas, sobretudo, a forma de gestão mais ou menos descentralizada que tais programas assumem. A criação e a atuação dos Conselhos e Comissões nos municípios, adquirem, nesse sentido, caráter obrigatório, sendo em alguns casos pré-requisito para o acesso aos recursos disponíveis nos diversos programas.

Apresenta-se em seguida uma relação dos principais conselhos que hoje existem nos diversos municípios, destacando-se aqueles que têm carater obrigatório para o acesso aos recursos federais e estaduais na área de políticas sociais.

1 – Conselhos obrigatórios para recebimento de transferências legais

1.1 - Conselho de Alimentação Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar promove a transferência, em caráter suplementar, de recursos financeiros em favor das Entidades Executoras, objetivando suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos da educação pré escolar e/ou fundamental. O PNAE, em sua forma atual, foi instituído pela Medida Provisória nº 2.178-36/2001, sendo regulamentado pela Resolução nº 35, de 1º de outubro de 2003, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE.

Na definição dos participantes do PNAE em nível municipal, a prefeitura é identificada como Entidade Executora responsável pelo recebimento e execução dos recursos. Para tanto deve ser instituído o Conselho de Alimentação Escolar – CAE, que é um órgão deliberativo formado por um representante do Poder Executivo, um representante do Poder Legislativo, dois representantes dos professores, dois representantes dos pais de alunos e um representante de outro segmento da sociedade, com as seguintes funções:

 a) acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos ao PNAE;

 b) zelar pela qualidade dos produtos, desde a sua aquisição até a distribuição, observando sempre as boas práticas higiênicas e sanitárias;

 c) receber e analisar a prestação de contas do PNAE enviada pela Prefeitura (Entidade Executora) e remeter ao FNDE, com parecer conclusivo, apenas o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira;

 d) orientar sobre o armazenamento dos gêneros alimentícios nos depósitos e/ou escolas;

 e) comunicar à Prefeitura (Entidade Executora) a ocorrência de irregularidade com gêneros alimentícios (tais como: vencimento do prazo de validade, deterioração, desvio e furtos) para que sejam tomadas as devidas providências;

 f) apreciar e votar, anualmente, o plano de ação do PNAE a ser apresentado pela Prefeitura (Entidade Executora);

 g) divulgar em locais públicos os recursos financeiros do PNAE transferidos à Prefeitura (Entidade Executora);

 h) apresentar, quando solicitado, relatório de atividade ao FNDE;

 i) comunicar ao FNDE se os produtos adquiridos não foram previamente submetidos à secretaria de saúde para avaliação e deliberação quanto ao padrão de identidade e qualidade do alimento.

 O Município deve apresentar a Prestação de Contas ao CAE até o dia 15 de janeiro do exercício seguinte ao recebimento dos recursos, que será constituída do Demonstrativo Sintético da Execução Físico-Financeira.

 

1.2- Conselho de SAÚDE

Transferência Fundo a Fundo

O Fundo Nacional de Saúde – FNS utiliza a modalidade de transferência de recurso fundo a fundo para descentralizar recursos destinados a operacionalizar as ações no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS. As normas que disciplinam essa forma de transferência no âmbito do FNS são a Lei nº 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto nº 1.232, de 30 de agosto de 1994.

Os recursos são repassados de forma regular e automática, independentemente de convênio ou instrumento congênere, segundo os critérios, valores e parâmetros da cobertura assistencial estabelecidos pelo art. 35 da Lei nº 8.080/1990.

As transferências fundo a fundo na área da saúde desenvolvem-se no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, segundo as condições de gestão estabelecidas na Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde NOB - 01/1996. Essa norma está disponível na Internet na página do Ministério da Saúde (www.saude.gov.br).

Na transferência, os valores são depositados diretamente do Fundo nacional de Saúde aos fundos de saúde estaduais, do Distrito Federal e municipais. O depósito é efetuado em contas individualizadas específicas dos fundos e realizado previamente a sua utilização pelo fundo beneficiário. A aplicação deve ser realizada conforme o previsto no plano de saúde do Estado, Distrito Federal ou Município.

Segundo o disposto na Lei nº 8.142/1990, art. 4º, para receberem os recursos os Municípios, tanto na Gestão Plena da Atenção Básica quanto na Gestão Plena do Sistema de Saúde, deverão contar com:

a) Fundo de Saúde;

b) Conselho de Saúde , com composição paritária de acordo com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;

c) plano de saúde;

d) relatório de gestão;

e) contrapartida de recursos nos respectivos orçamentos; e

f) Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.

O não-atendimento desses itens pelo Município implicará que os recursos concernentes sejam administrados pelo Estado.

 

1.3 – Conselho de Assistência Social

As transferências fundo a fundo na área de assistência social é realizada pelo Fundo Nacional de Assistência Social. As disposições normativas que disciplinam essas transferências são a Lei nº 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e o Decreto nº 2.529, de 25 de março de 1998, que a regulamenta.

A Norma Operacional Básica da Assistência Social NOB/99-AS define “estratégias e movimentos mais operacionais que possibilitem o avanço em direção ao sistema inscrito na lei, dentre eles: competências dos órgãos gestores e das instâncias de negociação e controle social, fluxos e requisitos para o processo de habilitação, mecanismos e critérios para o repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social para os fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais de Assistência Social.”

Para a habilitação dos Municípios às condições de gestão estadual e municipal, é exigível que os mesmos comprovem a implementação e o funcionamento do Conselho de Assistência Social, apresentação de cópia da lei de criação e das atas das três últimas reuniões plenárias,  e do Fundo de Assistência Social (cópia da lei de criação, da comprovação de dotação orçamentária com recursos próprios para o fundo, e de documentos bancários que comprovem a movimentação de recursos pelo fundo).

 

2 - OUTROS CONSELHOS

2.1- Conselho e Fundo da Criança e do Adolescente

A Lei Nº 8.069, de 13 de Julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente estabelece:

Art. 88 - São diretrizes da política de atendimento:

I - municipalização do atendimento;

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

III - criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa;

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

V - integração operacional de órgão do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional;

VI - mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade.

Art. 89 - A função de membro do Conselho Nacional e dos conselhos estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente é considerada de interesse público relevante e não será remunerada.

O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, órgão deliberativo e controlador, da política de atendimento, observada a composição paritária de seus membros, nos termos do artigo 88, inciso II, da Lei Federal Nº 8.069, de 13 de julho de 1990.

 

2.2 - Conselho  dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência

O Decreto n^o 3.298, de 20 de dezembro de 1999 que regulamentou a Lei n^o 7.853, de 24 de outubro de 1989 que dispõe sobre a Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, criou o CONADE  - Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência que entre outras atribuições tem a de  - acompanhar e apoiar as políticas e as ações do Conselho dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Os Conselhos Municipais integram, portanto, a política nacional dos direitos da pessoa portadora de deficiência hoje competência da Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – CORDE, órgão da Secretaria de Especial de Direitos Humanos da Presidência da República.

 

2.3 - Conselho do Idoso 

Conselho previsto na Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994 e mantido na Lei nº 10.741/2003, Estatuto do Idoso, que em seu art. 7º determina como sua a responsabilidade de zelar pelo cumprimento dos direitos do idoso. Compete, portanto, aos Conselhos Municipais a supervisão, o acompanhamento, a fiscalização e a avaliação da política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias político-administrativas. (art. 6º da Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994).

 
2.4 - Conselho e Fundo do Meio Ambiente 

Com o objetivo de implementar uma política correta de meio ambiente e facilitar as relações com os órgãos estaduais e federais, sobretudo com o Ministério do Meio Ambiente, onde podem ser obtidos recursos para projetos nessa área, é fundamental a criação de um Fundo e de um Conselho que tenha como competências administrar o Fundo e assessorar, estudar e propor ao órgão ambiental municipal diretrizes e políticas governamentais para o meio ambiente.

 

2.5 - Educação

2.5.1 – Conselho Municipal de Educação

O Conselho Municipal de Educação deve ser o órgão consultivo, deliberativo, normativo e fiscalizador do Sistema Municipal de Ensino. Com representação da sociedade e do magistério, o Conselho deve, entre outras responsabilidades,  traçar planos para a aplicação dos recursos na área da educação e fiscalizar a sua execução.

2.5.2 – Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF

Cabe aos Tribunais de Contas, de acordo com o artigo 11 da Lei nº 9.424/96, a fiscalização sobre a correta aplicação dos recursos do FUNDEF. Cada Município deve, entretanto, ter um Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF, com a atribuição de supervisionar a aplicação dos recursos do Fundo e o Censo Escolar anual. A composição mínima desse conselho é de quatro membros, representando:

·        a Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente;

·        os professores e diretores das escolas;

·        os pais de alunos;

·        os servidores das escolas;

·        o Conselho Municipal ou Estadual de Educação, caso ele exista.

 

2.6 – Conselho Tutelar  

O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos no Estatuto da Criança e do Adolescente.

Em cada Município deve existir, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar composto de 5 (cinco) membros, escolhidos pela comunidade local.

Lei Municipal deve dispor sobre o processo para a escolha dos membros do Conselho Tutelar, que deve ser realizada sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e fiscalizada pelo Ministério Público. A lei deve também tratar da eventual remuneração de seus membros e determinar  o local, dia e horário de funcionamento do Conselho.

Os recursos para funcionamento do Conselho Tutelar devem constar da Lei Orçamentária Anual.

 

2.7 – Conselho Municipal de Turismo

Os Conselhos Municipais de Turismo foram instituídos no âmbito do Programa Nacional de Municipalização do Turismo, programa recentemente substituído pelo Programa de Regionalização do Turismo do Ministério do Turismo. Os conselhos municipais  continuarão a ser incentivados para apoiar a gestão do Programa em âmbito local.

 

2.8 – Conselho Municipal de Emprego e Trabalho

Os Conselhos Municipais de Emprego e Trabalho são instâncias colegiadas de caráter deliberativo, com composição tripartite e paritária, porque são integradas em igual número por representantes dos trabalhadores, empregadores e governo, cuja finalidade básica é participar da implantação do Sistema Público de Emprego nos municípios.

São deliberativos porque definem e aprovam as políticas e programas financiados com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT - destinados aos seus municípios.

Sua principal finalidade é atuar de forma conjunta com todos os níveis de governo (União, Estados e Municípios) na implantação de programas de geração de trabalho, emprego e renda, ou seja, na constituição do Sistema Público de Emprego e propor ações novas ligadas às especificidades de seu mercado de trabalho. Elas devem discutir e analisar os problemas do mercado de trabalho local, deliberar, acompanhar e avaliar os programas executados com os recursos do FAT e propor aperfeiçoamentos desses programas.

 

2.9 – Conselho Municipal de Habitação

Os Conselhos Municipais de Habitação, em geral,  têm como objetivo articular, compatibilizar, fiscalizar e apoiar a atuação das entidades e órgãos que desempenham funções no setor de habitação. O problema da habitação está presente em todos os municípios e sua solução passa necessariamente pela articulação das ações locais com as previstas em programas habitacioanais do estado ou da União, como o Habitar Brasil ou Pró-Moradia.

 

2.10 – Conselho Municipal de Transportes

O Conselho Municipal de Transporte é um organismo de representação da sociedade civil na gestão da política de transporte. Os problemas de transporte urbano não são resolvidos apenas com definições técnicas. A participação popular é o principal meio para atender às necessidades da coletividade. Consegue-se assim pensar uma política de transportes que não se limite ao problema do transporte coletivo urbano, mas que passe pela gestão do trânsito e das vias públicas, pensando os três setores de forma integrada.

Um Conselho de Transportes, a ser criado por meio de Lei municipal, pode ser deliberativo, consultivo, ou uma combinação das duas possibilidades, e entre suas atribuições devem estar:

a) Fiscalizar as atividades da prefeitura municipal na área de transportes;

b) Estabelecer diretrizes para a fiscalização das atividades de empresas concessionárias de serviços públicos na área de transporte;

c) Estabelecer diretrizes para a formulação da política municipal de transporte;

d) Elaborar - obrigatória ou facultativamente - pareceres sobre projetos de impacto significativo no transporte coletivo, trânsito e vias públicas;

e) Fiscalizar a aplicação de recursos destinados ao investimento e custeio de serviços de transporte;

f) Apresentar propostas de ação.

 

2.11 – Conselho Municipal de Políticas Urbanas

A Constituição Federal de 1988 estabelece sistemas de gestão democrática em várias áreas da administração pública. Dentre elas, o planejamento participativo firma a cooperação no planejamento local das associações representativas como um preceito a ser observado pelos municípios (Art. 29, XII). Como resposta à determinação constitucional, e para viabilizar a gestão democrática das diretrizes urbanísticas, vários municípios criaram Conselhos de Políticas Urbanas, órgão de  representação da sociedade civil na gestão de sua política urbana.

Para que seja efetivo e permanente o Conselho Municipal de Políticas Urbanas deve ser criado por Lei Municipal e garantido o seu funcionamento, provendo-o de uma estrutura mínima de funcionamento e de recursos para o seu custeio.
Pode ser consultivo, emitindo apenas pareceres em relação às diretrizes municipais, ou deliberativo, com poder de definir essas diretrizes. Quanto maior for o poder do Conselho na formulação da política local, maior será o caráter democrático e participativo da gestão. O Conselho de Políticas Urbanas pode,  inclusive, administrar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, que também deve ser criado por Lei Municipal.