::: VALE A PENA PENSAR II

Aproximando o planejamento estratégico da ação

Sérgio Paulo Villaça

A palavra estratégia deriva do termo grego strategos, que combina stratos (exército) com ag (liderar). Assim, strategos significa, literalmente, “a função do general do exército”. Apesar da sua origem no ano 500 a.C., só na década de 50 deixa de ser usada quase que exclusivamente para fins militares e é adotada na administração. Naquela época, o conceito de estratégia foi inicialmente usado com o intuito de incutir nas tomadas de decisão uma perspectiva de futuro, incorporando-se a possibilidade de tratar o futuro através dos métodos analíticos  adotados pelos tomadores de decisão[1].

Foi com Igor Ansoff[2]  na década de 60, que o conceito de estratégia se incorpora ao planejamento. Ela passa a significar  um curso específico de ação que indica, precisamente, como uma organização deve utilizar os seus recursos com o fim de alcançar objetivos preestabelecidos.  Ao contrário das decisões estratégicas, tomadas de forma limitada, o planejamento estratégico incorpora uma visão ampla da organização, inclusive sua inserção no contexto social, econômico e político. Essa nova concepção de estratégia vem associada com a necessidade de ampliação do horizonte de tempo, procurando-se visualizar a ação da organização no longo prazo. Os planos de longo prazo, que foram adotados a partir daí, estavam baseados na crença de que o futuro poderia ser previsto a partir da extrapolação do passado. Assim, o planejamento estratégico se volta para o alcance de resultados através de um processo contínuo de antecipar mudanças futuras. Ele procura tirar vantagem das oportunidades que surgem, explorando os pontos fortes da organização e considerando os seus pontos fracos, criando cursos de ação de longo prazo e realizando ajustes nesses cursos.

Nessa época, admitiu-se que a estrutura tecnocrática era dotada de uma racionalidade quase que ilimitada, o que lhe dava a possibilidade de não somente de resolver, de maneira ótima os problemas colocados, mas, igualmente, de antecipar o seu surgimento, graças a um sistema de previsão e a um sistema de simulação, que permitia testar cenários, onde quase todos os fatos relevantes para a decisão eram quantificáveis, e as questões de ordem política não se colocavam como importantes. 

Embora ricos em números, os planos mostraram-se pobres em estratégia. O planejamento tendia a tornar-se rígido e inflexível, em função de metas mal detalhadas e delimitadas. Os resultados negativos eram vistos como resultante de má implementação dos planos traçados.

Os primeiros questionamentos a respeito dessa lógica do planejamento estratégico datam dos anos 70 quando alguns autores criam o conceito de gestão estratégica, que consiste na comunicação de uma visão estratégica global da organização para os níveis hierárquicos inferiores, esperando-se que as suas iniciativas  sejam coerentes com essa orientação geral. Perceberam, esses autores, que o bom planejamento deveria, para além de ser orientado para os objetivos e baseado na informação disponível e nas expectativas do ambiente, cumprir de forma integrada funções básicas como obter resultados mediante a atribuição de responsabilidades e tarefas específicas. A gestão estratégica incorpora, à visão de longo prazo, a preocupação de criar a capacidade de ajustá-la às mudanças, de forma reativa, antecipatória, inovadora e criativa. Aqui começa a preocupação de aproximar o planejamento da ação, pois a gestão estratégica é, na verdade, um processo de tratar a capacidade empreendedora da organização, sua renovação e crescimento, e, especialmente, desenvolver e usar estratégias para guiar as operações.

Nos anos 90, entretanto, surgem pensadores que contestam que a passagem do planejamento estratégico para a gestão estratégica representou, efetivamente, uma mudança radical em termos do pensamento sobre estratégia organizacional. Eles observaram que no modelo vigente, persiste a necessidade das decisões estratégicas serem tomadas pela alta gerência, de forma prescritiva, sem estarem diretamente relacionadas às operações necessárias para implantá-las, ou seja, ocorre um destacamento entre a formulação e a implementação da estratégia.  Sugerem esses autores, com destaque para Henry Mintzberg[3], a adoção de estratégias emergentes, pois, em contraposição às estratégias deliberadas, elas são formadas, emergem, na organização, na ausência de uma intenção prévia.

Com a aproximação do final do século, no auge da euforia da Internet, muitas organizações abandonam o planejamento estratégico e outras usam estratégia apenas como sinônimo de transformação do negócio. Surgem conceitos que afirmam que a estratégia se materializa pela mobilização das competências básicas da organização[4], ou seja, a busca da vantagem competitiva com base nas suas capacidades dinâmicas.  

No início do século XXI são propostos novos modelos com foco na capacidade de adaptação à mudança e no aprendizado organizacional. Até hoje, entretanto, ainda persiste um debate entre os que acreditam ser possível posicionar-se de forma prescritiva num ambiente de alta turbulência e aqueles que consideram a previsibilidade uma falácia e sugerem que a agilidade estratégica, isso é, saber dançar conforme a música, é mais importante que a estratégia em si.

Pesquisas recentes mostram que o planejamento estratégico ainda é a ferramenta mais utilizada por empresas no mundo todo. Essas pesquisas revelam, adicionalmente, que existe uma grande barreira entre planejamento estratégico e sua execução, devendo-se adotar alguns cuidados para transpor essa barreira. Percebe-se que, apesar de cada uma das metodologias existentes para o planejamento estratégico apresentar regras próprias para aproximar o planejamento e a ação, muitos são os elementos comuns a todas elas. Esses elementos comuns constituem, portanto, o rol de cuidados básicos para o planejamento estratégico.

Como o nosso foco é o planejamento estratégico na área pública, é conveniente que, antes de apresentar e comentar essas orientações básicas, sejam conhecidas algumas das peculiaridades do planejamento estratégico nessa área.  A esse respeito, é importante destacar:

1.      A questão política – ao contrário da atividade empresarial, é marcante a influência política nas escolhas estratégicas na área pública. Essa influência provém do próprio executivo, responsável pelo planejamento, já que ele representa uma corrente política que procura imprimir seus princípios à administração, ao mesmo tempo que precisa responder à pressão pública no intuito de garantir sua permanência no poder. Além do executivo, a influência política também pode ter origem no legislativo, a quem cabe o exame e a aprovação dos planos. A influência política do legislativo aumenta se consideramos que ele exerce a função de fiscalização do executivo, para a qual conta com o auxílio dos Tribunais de Contas. Por último, a influência política pode ter origem na sociedade organizada através dos meios previstos na Constituição para o exercício do controle social, influência que aumenta quando a questão ganha visibilidade através dos meios de comunicação. Assim, qualquer estratégia que se formule, mesmo dentro da racionalidade do planejamento estratégico, que não se sujeite às considerações políticas, corre o grande risco de não vir a ser implementada.   

2.      As restrições quanto à formalidade – na área pública há formalidades que devem ser respeitadas e que derivam de seu caráter legal – não é permitido ao administrador público realizar qualquer ação não prevista na legislação. Por outro lado essa mesma legislação impõe ao gestor público o respeito a uma série de normas, inclusive quanto ao planejamento, encontradas na Constituição Federal de 1988 e em outras leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa legislação determina a elaboração do Plano Plurianual (PPA), onde devem ser  definidas as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA deve ser entendido como um instrumento do planejamento estratégico governamental e contempla um período de quatro anos.

3.      As restrições legais – esse caráter legalista da ação pública também cria outras restrições como, por exemplo, as regras a serem observadas para contratos e administração de pessoal. Há regras rígidas para as contratações de serviços ou para fornecimento de bens, que obrigam sejam essas contratações precedidas de licitação, processo que segue um rigoroso, e por vezes longo, ritual. Na área de pessoal, além da formalidade para a contratação, só aceita mediante concurso público, há dificuldades quanto à manutenção de um quadro treinado e motivado, além de  restrições quanto ao limite de gastos para o pagamento de salários. Há ainda que considerar que sendo as regras referentes a salários, promoções, rescisões contratuais e ações disciplinares sujeitas a formalidades legais, na área pública o administrador tem menos autoridade sobre seus subordinados que numa empresa. Esses aspectos, junto com a rotatividade dos ocupantes dos cargos de liderança, deve ser considerado na formulação de estratégias governamentais.

4.      O limite ao horizonte do planejamento – o regime democrático se baseia na rotatividade das lideranças governamentais, garantida através de mandatos limitados e eleições regulares. Isso encoraja a adoção de abordagens de curto prazo para o planejamento estratégico, já que os eleitores tendem mais a votar em políticos que os beneficiaram nos anos recentes do que naqueles que apresentaram excelentes planos de longo prazo mas realizaram pouco em termos imediatos.

5.      O caráter compensatório da ação pública – em geral uma decisão na área pública envolve compensações importantes. A decisão pela aplicação de recursos numa determinada política pública é compensada com a diminuição de recursos para a realização de ações em outras áreas; uma decisão pela construção de uma usina de reciclagem de lixo ou de um presídio em determinada localidade pode gerar a desvalorização dos imóveis próximos.

6.      As fontes de receita – um dos aspectos importantes do planejamento empresarial é o conhecimento dos seus clientes e de suas necessidades, uma vez que as suas receitas provêm quase que exclusivamente das suas vendas. Nas organizações públicas são várias as fontes principais de receitas: receitas tributárias, contribuições sociais ou econômicas e até mesmo a venda de produtos e serviços. Alguns dos contribuintes que geram essas receitas podem, entretanto, nunca vir a utilizar, pelo menos diretamente, os resultados da sua contribuição. Estabelece-se, então, uma relação não tão direta entre a organização e os seus clientes – os que são atendidos por ela não são necessariamente os que contribuem financeiramente para o seu funcionamento. Assim, o planejamento estratégico deve tratar , de um lado, o atendimento de seus clientes e, de outro, a garantia do apoio financeiro necessário à produção dos bens e serviços públicos. Vale destacar que o primeiro aspecto, atender clientes, é muitas vezes feito com pouco ou nenhum insumo da parte deles. É, por exemplo, muito difícil que a sociedade revele o quanto e como satisfazer suas necessidades sociais. Isso obriga que o planejamento seja realizado por especialistas, que nem sempre estarão disponíveis no quadro de servidores do órgão. 

Por tudo isso, a preocupação de aproximar o planejamento da ação, na área pública, se reveste de características próprias.  Não que os cuidados adotados quando do planejamento estratégico na área privada não tenham qualquer préstimo, mas eles devem ser ajustados para atender essas características.

Assim, feitos os ajustes para a área governamental, os principais cuidados a adotar quando se realiza o planejamento governamental são:

1.      Fixar os objetivos gerais claros, lógicos, diretamente relacionados com necessidades concretas da sociedade e que não sejam amplos demais;

2.      Fixar os objetivos específicos, sempre que possível, associados a um bom sistema de medição utilizando um conjunto de alguns, não muitos, indicadores;

3.      Formular as estratégias em dois níveis: no nível de governo, onde serão fixadas as prioridades da administração e como, em linhas gerais, atuar para poder realizá-las; no nível funcional, onde serão estabelecidas as atividades funcionais necessárias à realização das prioridades. Nesse nível adotar uma visão de processos, separando os processos finalísticos, relacionados com as atividades fim do governo, dos processos de apoio, que servem de base às atividades fim. Aos processos devem ser associadas metas ao longo do tempo que permitam avaliar o seu desempenho e sua contribuição para o atingimento dos objetivos específicos. Nesse nível, há a elaboração do PPA;

4.      Evitar ajustar, através de revisões drásticas da estrutura, as prováveis inaptidões estruturais do órgão ao planejamento estratégico. Uma reforma administrativa profunda, tão comum quando da inauguração de novos mandatos na administração pública, é um processo longo e de alto risco e que, mesmo quando bem sucedido, gera seqüelas irremovíveis. Pensar, antes da grande mudança, na criação de mecanismos que tornem essa estrutura mais flexível e, portanto, capaz de se adaptar às mudanças – aqui caberia pensar em descentralização e autonomia, incentivo ao trabalho em equipes e integração da organização através do uso intensivo de tecnologia de informação;

5.      Entender como estratégica a política de recursos humanos, principalmente em relação à qualificação e motivação do quadro funcional, o que obriga repensar o sistema de avaliação de desempenho e o sistema de  remuneração de servidores.

Implantar planejamento estratégico em organizações públicas é tarefa complexa e não ocorre da noite para o dia. Alguns sugerem uma mudança gradual, criando-se uma nova cultura de planejamento a partir de sucessivas implementações de princípios de administração estratégica em áreas específicas e bem definidas. Qualquer que seja a dimensão da proposta, o propósito deve ser sempre aproximar o planejamento da ação.


[1] O conceito de decisão estratégica aparece em uma das primeiras obras de Peter Drucker,. Ver DRUCKER, Peeter, Prática da administração de empresas, Rio de Janeiro, Fundo de Cultura, 1962.

[2] Ver ANSSOF, H.I.Estratégia empresarial, São Paulo:McGraw Hill,1977.

[3] O marco é o livro The Rise and Fall of Strategic Planning,em 1994., que mostra a precariedade dos conceitos de planejamento estratégico, que não estava sendo eficaz no papel da gestão estratégica e reconhece o conceito de estratégia emergente.

[4] Ver HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competindo pelo futuro: estratégias inovadoras para obter o controle do seu setore criar os mercados de amanhã. Rio de Janeiro: Campus, 1995.
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