::: NÃO PERCA DE VISTA

Um Plano Plurianual bem feito exige uma correta projeção das receitas

(texto extraído do manual O passo a passo da elaboração do PPA para municípios, de autoria de SOL GARSON, Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, maio/2005)  

Um dado essencial para o planejamento da ação governamental é o dimensionamento da disponibilidade de recursos com que se poderá contar para o desenvolvimento das ações. Este dimensionamento deverá distinguir as diversas fontes de recursos, de acordo com as restrições legais para sua utilização.

Assim, recursos de arrecadação tributária pelo próprio ente ou recebidos como transferência de outros entes podem apresentar alternativas de utilização diversa de recursos vinculados já na origem - transferências do SUS, da CIDE ou do FUNDEF. O dimensionamento das diversas fontes de recursos e o reconhecimento das restrições legais para sua utilização permitirão ao administrador delinear com clareza o conjunto de alternativas de que realmente dispõe para definir suas prioridades e quantificar suas metas. A definição da base estratégica do planejamento não pode prescindir de tais considerações, sem o que se corre o risco de gerar expectativas que não poderão ser atendidas ou, no outro extremo, subdimensionar metas, podendo acarretar atrasos na implantação das ações priorizadas e até inviabilizá-las.

O registro de montantes de receitas arrecadadas a cada ano constitui o que se chama série temporal. A análise destas séries temporais capacitará os responsáveis pelo planejamento a estabelecer bases para estimar o comportamento futuro da variável estudada - receita do IPTU, por exemplo.

Os diversos planos econômicos desenvolvidos em nossa história recente tiveram impacto diferenciado sobre a receita pública, o que exige razoável conhecimento técnico para o tratamento estatístico dos dados de receitas passadas. A projeção das receitas com base em técnicas estatísticas mais sofisticadas, como, por exemplo, análise de regressão, exige pessoal com sólida formação quantitativa, não disponível na maioria dos municípios. Neste caso, mais vale trabalhar com uma metodologia de projeção simples e intuitiva, que possa ser entendida e explicada facilmente aos dirigentes pela unidade encarregada de utilizá-la.

Para estimar uma série de receita futura, parte-se do ano em que se elabora o PPA, cujos próprios dados terão que ser estimados. Assim, o PPA 2006- 2009 é elaborado em 2005 e terá como ano base a receita esperada para 2005. Os dados de receita par a 2005 deverão refletir, de fato, a expectativa para o ano. Assim, se a estimativa de receita prevista no orçamento já houver sido reformulada e publicada, nos termos do Art. 13, articulado ao Art.9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, será conveniente que a nova estimativa esteja na base. Além disto, é importante ter informação sobre fatores que influenciem a arrecadação no ano base, evitando que se projetem situações específicas. Suponha, por exemplo, que esteja prevista uma anistia no ano base, influenciando não apenas a arrecadação em dívida ativa, mas também a receita de créditos ainda não inscritos. Tal parcela tem que ser apartada da receita deste ano para fins de projeção.

Partindo do montante de receita no ano base para projetar os demais, pode-se montar a série em valores constantes - valores de um único ano, em geral do ano base - ou em valores correntes - que incorporam a estimativa de inflação nos períodos que se comparam.

Suponha que a receita da transferência de ICMS esperada para 2005 é de R$ 1.000,00 e que ela é afetada apenas pelo nível de atividade econômica do Estado e pela inflação. Suponha também que o PIB do Estado cresça este ano à taxa de 3% e, no próximo ano, à taxa de 4%. Quanto à inflação, as taxas previstas são de 6% e 5%, respectivamente. Para estimar o valor da transferência do ICMS para 2006, a preços de 2005 (constantes), basta aplicar, sobre a estimativa de transferência em 2005 - R$ 1.000,00 - a taxa de crescimento do produto (PIB), que reflete a variação real da base tributária. Como estamos comparando um fluxo de renda que ocorre durante um ano com um fluxo de outro ano, é conveniente que se use a taxa média[1]. Assim, com um crescimento médio do PIB de 3,5% (0,035, em expressão decimal) teremos:

RICMS2006, 2005 = RICMS2005 x (1 + taxa média de crescimento econômico)

RICMS2006,2005 = 1000x (1 + 0,035)= 1035

Onde:

RICMS2006,2005 = transferência do ICMS em 2006, a preços de 2005.

Pode-se compará-la facilmente com a estimativa para 2005, porque ela está "a preços constantes de 2005". Repetindo, temos aqui apenas a variação de quantidade do produto, a variação real.

Caso queiramos estimar o valor a preços do ano em que a receita chegará aos cofres da Prefeitura, temos que acrescentar a expectativa quanto àS variação dos preços - a taxa de inflação média de 2005 para 2006 (a razão para taxas médias já foi explicada).

Assim,

RICMS2006 = RICMS2005 x (1 + 0,035) x(1 + 0,055)= 1.092

Onde:

RICMS2006 = transferência do ICMS em 2006, a preços correntes

O raciocínio aqui exposto, para apresentação de valores a preços correntes e constantes aplica-se aos fluxos de receitas, em geral.

 

2. As Modalidades de Receitas Orçamentárias

As receitas orçamentárias podem ser classificadas sob diferentes óticas. A distinção de diversas categorias de receitas é fundamental para a escolha dos parâmetros para sua projeção.

Sob a ótica da captação de recursos, as receitas podem ser próprias ou de transferências. A projeção de receitas próprias poderá incluir elementos que decorram da iniciativa do ente responsável por sua captação que tem, a princípio, capacidade de influir no comportamento deste fluxo.

Como exemplo, tomemos o IPTU, cuja receita futura deverá ser maior, caso se decida empreender um projeto de recadastramento, ou a da Dívida Ativa, como resultado de uma intensificação dos processos de cobrança.

Da mesma forma, algumas categorias de receitas patrimoniais poderão ter seu crescimento alterado por um programa de gerenciamento do patrimônio municipal, que identifique e reavalie os próprios municipais, cobrando adequadamente por seu uso por terceiros. As receitas de aplicações financeiras, que resultam da aplicação de saldos de caixa, poderão sofrer aumento por um adequado gerenciamento destes saldos, porém estarão limitadas às taxas de juros de mercado e ao montante dos recursos aplicados. O mesmo valerá para a receita agropecuária, industrial e de serviços, caso

a Prefeitura queira incentivar a produção dos bens e serviços que lhes dão origem e/ou proceda a alguma majoração de preços que supere a simples correção pela inflação passada, respeitadas as condições do mercado de absorção destas mudanças.

A projeção de receitas de transferências deverá se cingir aos fatores diretamente relacionados ao comportamento da base de que se originam, não admitindo as componentes que decorrem de iniciativa própria, conforme os exemplos acima. Assim, a receita do ICMS poderá ser projetada pelo crescimento econômico e pela inflação. Não há dúvida que também se poderão incorporar fatores anunciados pelo administrador desta receita – o  Estado - como um aumento de alíquota para segmento de atividade significativo para a arrecadação. A dificuldade nestes casos é que dificilmente se disporá de informações para avaliar o impacto das mudanças porventura anunciadas.

A seguir, destacam-se as principais categorias de receitas municipais, com orientações para a projeção de cada subconjunto. Inicialmente, se tratará das receitas correntes, que compreendem as diversas categorias acima elencadas. Em seguida, se considerarão as receitas de capital, onde se destacam as receitas de operações de crédito e as transferências destinadas a gastos de capital.

 

2.1. Receitas Correntes

2.1.1. Receitas de impostos diretamente arrecadados e de transferências constitucionais

Serão projetadas de acordo com os fatores econômicos que afetam a base de arrecadação e levarão em conta mudanças previstas na legislação específica. Impacto não desprezível na arrecadação tributária pode ser obtido pelo desenvolvimento de programas de modernização da administração tributária. Programas de fiscalização do ISS bem estruturados podem, em muitos casos, gerar acréscimos de arrecadação maiores que aumentos de alíquotas, que penalizam os que já estão pagando. O mesmo efeito se pode conseguir com sistemas modernos de atendimento a contribuintes dos diversos tributos.

No caso da transferência do ICMS, o monitoramento da estimativa de valor adicionado pelas empresas que operam no município poderá trazer algum ganho no componente do índice de participação, que orienta o rateio de 75% da parcela da arrecadação estadual distribuída aos municípios.

Abaixo, apresentam-se orientações que consideram as especificidades de diversas categorias de receitas.

ISS - o ISS integra a categoria econômica dos tributos sobre vendas de mercadorias de bens e serviços10. Assim sendo, sua arrecadação é influenciada pelo ritmo da atividade econômica, em particular a do setor Serviços, pela variação do nível de preços e, naturalmente, pela legislação local. Outros elementos que podem impor mudanças no montante arrecadado estão relacionados à eficiência da máquina tributária.

Exemplo 1

RISS1 = RISS0 x (1 + iINFL) x (1 + iCRE) x (1 + iLEG) x (1 + iMT)

onde:

RISS0 = Receita do ISS do ano base

RISS1 = Receita do ISS do ano projetado

IINFL = é a média da inflação no ano base e no ano projetado

iCRE = taxa esperada do crescimento do PIB (ou do setor Serviços, se conhecida)

iLEG = variação esperada da receita em função de mudanças na legislação (alíquotas, definição da base tributária, inclusão de novos serviços etc.)

iMT = variação esperada na receita decorrente de outros componentes de programas de modernização da administração tributária

Suponha os seguintes parâmetros:

RISS2005 = R$ 1.400,00

IINFL2005 = 5,0%

IINFL2006 = 3,5%

iCRE2005 = 3,0%

iCRE2006 = 4,0%

iLEG = 0,0% (não há mudanças previstas na legislação)

iMT = 0,1% (aumento de eficiência da estrutura de arrecadação)

 

A receita em 2006 será calculada por:

RISS2006 = 1400 x [(1 +(0,050 + 0,035)/2] x [(1 + (0,030+0,040)/2] x (1 + 0,00) x (1 + 0,01)

RISS2006 = 1400 x 1,0425 x 1,035 x 1,010

RISS2006 = 1525,68

Onde RISS2006 = receita do ISS em 2006, a preços correntes

O crescimento nominal esperado para a receita é 8,98%, dos quais 4,25% deve-se à inflação e 4,53% representa um crescimento real.

IPTU - A correção do IPTU, nos termos do art.97 do CTN, corresponde à "atualização monetária da base de cálculo", que é o valor venal do imóvel, cuja estimativa se faz através da planta de valores do Município. Assim, a atualização monetária da receita de cada ano será obtida pela aplicação do índice utilizado pelo Município para a correção desta planta de valores (em geral o IPCA, do IBGE). Observe-se que aqui a atualização é feita pela variação do índice no ano base e não pelo índice médio, como para as demais receitas. Ou seja, a receita do IPTU de 2006, tudo o mais constante, será igual à de 2005 corrigida pela variação do índice utilizado pelo Município para a correção da planta de valores, em geral IPCA.

Além disto, revisões na planta de valores, com novas estimativas para o valor de imóveis, poderão afetar a arrecadação em termos reais, caso haja valorização dos imóveis acima da inflação. Como em todos os tributos, considerar-se-ão os impactos de mudanças na legislação e do desenvolvimento de programas de modernização da administração tributária. No caso do IPTU, estamos dando destaque a projetos de recadastramento de imóveis, que muitas vezes integram programas de modernização da administração tributária.

Exemplo 2

RIPTU1 = RIPTU0 x (1 + iCM) x (1 + iREC) x (1 + iPV) x (1 + iLEG) x (1 + iMT)

onde:

RIPTU0= Receita do IPTU do ano base

RIPTU1 = Receita do IPTU do ano projetado

iCM = correção monetária da planta de valores

iREC = variação esperada da receita em conseqüência de recadastramento

iPV = Variação esperada da receita em função de revisão de planta de valores

iLEG = variação esperada da receita em função de revisão em parâmetros da legislação local (alíquotas, posição do imóvel, frente x fundos, etc.)

iMT = variação esperada na receita decorrente de outros  componentes de programas de modernização da administração tributária

Suponha que o ano base - 2005- apresentou os seguintes parâmetros:

RIPTU2005 = R$ 1.000,00

iCM = 5,0% (variação do IPCA em 2005)

Supondo também que, para o ano seguinte se esperam variações de receita, como fruto de ações desenvolvidas em 2005 e 2006:

iREC = 6%

iPV = - 2% (redução real do valor venal médio dos imóveis, em função de revisão da planta de valores)

iLEG = 20% (variação da alíquota única, que passou de 0,5% para 0,6%, ou seja, aumentou em 0,1%, o que representa 20% sobre a alíquota inicial)

iMT = 3%

Se estes são os parâmetros, tem-se que:

RIPTU2006 = 1000 x (1 + 0,05) x (1 + 0,06) x (1 - 0,02) x (1 + 0,20) x (1 + 0,03)

RIPTU2002 = 1000 x 1,05 x 1,06 x 0,98 x 1,20 x 1,03

RIPTU2002 = 1348

Observe-se que, no exemplo anterior, a revisão da planta de valores resultou num decréscimo real de 2% na arrecadação (não confundir a revisão da planta de valores com a correção monetária do valor venal dos imóveis).

A projeção dos demais impostos e transferências decorrentes de participação do Município na receita tributária de outros entes segue a regra de formação anterior. Observe que o índice de correção monetária variará, de acordo com a base de tributação. A receita de ITBI considerará a movimentação esperada do mercado imobiliário e as transferências do IPVA deverão acompanhar a variação esperada dos preços dos veículos automotores e da quantidade de veículos licenciados na cidade. Na ausência de estimativa razoável para preços dos veículos, pode-se trabalhar com a inflação média, ou seja, o Estado iria supor que os preços dos veículos teriam acompanhado, na média, os preços da economia. No caso de transferências, como observado acima, o impacto de mudanças de legislação dificilmente pode ser avaliado pelo ente beneficiário da transferência. Programas de colaboração entre fiscos estaduais e municipais podem proporcionar esta troca de informações, o que certamente facilitará o planejamento municipal.

 

2.1.2. Receitas de Taxas e de Contribuições de Melhoria

A projeção da arrecadação de Taxas será influenciada pelos fatores específicos à legislação de cada uma. Como regra geral, a arrecadação das Taxas pela Prestação Serviços deve ser suficiente para cobrir o custo dessa ação. As Taxas pelo Poder de Polícia cobrirão também o custo desta atividade. A receita de Contribuições de Melhoria variará em função do valor cobrado aos contribuintes para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária. Para sua projeção, ter-se-á que analisar a carteira de contribuintes e o período de reembolso definido para cada operação.

 

2.1.3. Receita de Contribuições

No caso de Municípios, cabe aqui destaque para a receita de Contribuições Previdenciárias, cuja projeção será orientada pela legislação que rege esta matéria em cada município. Em geral, essas contribuições são atreladas ao salário do servidor. Nesse caso, será projetada em função da estimativa de gasto de pessoal. Normalmente, projeta-se o total das receitas e depois sua distribuição por grupos de despesas. Assim, as Contribuições Previdenciárias poderão aguardar a definição do gasto líquido com pessoal, a partir do qual serão calculadas (vide Anexo II). Neste cálculo, utiliza-se também a legislação local sobre matéria previdenciária, quando couber.

Exemplo

Suponha que todos os servidores são estatutários e que o desconto previdenciário (9%) incide sobre os salários dos servidores ativos. A cada R$ 1.000,00 pagos a estes servidores, corresponderá uma receita de contribuições previdenciárias de R$ 90,00 (9% de R$1000,00).

 

2.1.4. Receitas Patrimoniais

Serão projetadas em função da carteira de ativos do Município. As receitas imobiliárias dependerão de quantidade de imóveis utilizados por terceiros e do valor cobrado nas diversas modalidades - aluguéis, arrendamento, etc.

As receitas de concessão e de permissões de uso dependerão das condições dos termos de permissão e dos contratos de concessão. A receita de valores mobiliários dependerá do saldo médio de disponibilidades financeiras estimado para o exercício e da estimativa do rendimento destas aplicações – taxa nominal de juros que se poderá conseguir. Assim, com um saldo médio previsto para o exercício de R$ 100,00 e uma taxa de rendimento nominal de 10,0%, a receita de aplicações financeiras alcançará R$ 10,00. Observe-se aqui que a projeção deverá distinguir recursos próprios de vinculados, cabendo a cada conta o resultado da aplicação de seus saldos ociosos.

 

2.1.5. Receita Agropecuária/Industrial/de Serviços

Corresponde ao resultado de atividade empresarial da administração municipal. A projeção das receitas dependerá dos fatores expostos no item 2, acima.

 

2.1.6.Transferências Correntes

As transferências decorrentes da repartição constitucional de receitas tributárias já foram examinadas no item 2.1. Outras transferências, como a transferência do FUNDEF, a complementação da União ao FUNDEF e a transferência do SUS subordinam-se às normas próprias de cada modalidade.

Da mesma forma, as transferências de convênios seguem normas específicas. A possibilidade de renovação de convênios em áreas estratégicas para a Prefeitura deve ser cuidadosamente avaliada, bem como os montantes de contrapartida requeridos, evitando que se descontinuem serviços essenciais para a população.

 

2.1.7. Outras Receitas Correntes

O destaque aqui cabe para multas e juros de mora, onde em geral prevalecem os relativos a tributos, podendo o item guardar relação com os tributos próprios e assim ser projetado (como percentual de receita própria, calculado pela comparação destas receitas e da relativa aos tributos próprios em anos anteriores).

A Receita da Dívida Ativa, em geral também relacionada a impostos, poderá variar, a princípio, de acordo com a legislação própria, se esta definir índice para a correção dos créditos inscritos. Além disso, poderá se beneficiar de esforços intensificados de cobrança e de melhorias na administração tributária (novos sistemas para controle de créditos inscritos, parcelamento de dívidas, etc.).

 

2.2. Receitas de Capital

As Receitas de Capital originam-se de Operações de Crédito, Alienação de Bens, Amortização de Empréstimos (concedidos), Transferências de Capital e Outras Receitas de Capital.

Os ingressos de recursos de Operações de Crédito estão, como regra geral, condicionados à efetiva implantação do projeto financiado. Sua projeção, portanto, depende deste cronograma de implantação.

A Receita de Alienação de Bens deverá ser cuidadosamente dimensionada. Cabe lembrar que tal receita é subtraída para efeito do cálculo da estimativa de resultado primário. As demais receitas de capital seguem as regras gerais já expostas.

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[1] Suponha que a receita fosse igualmente distribuída ao longo dos meses do ano. A receita mensal de janeiro de 2006 teria um crescimento real, em relação a janeiro de 2005, de 3%. Já a receita de dezembro de 2006 cresceria 4% em relação a dezembro de 2005.

Supondo que não há forte sazonalidade de receitas, ou seja , que elas não se concentram em meses específicos, pode-se aproximar pela média.

 

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