AVALIAÇÃO DA AÇÃO
DOS GOVERNOS MUNICIPAIS
Esse artigo
descreve a importância da avaliação não apenas como um instrumento
que permite o aperfeiçoamento da gestão governamental, mas também
como um importante mecanismo de controle social. A oportunidade desse
tema decorre do fato dos prefeitos, ao final do primeiro ano de mandato,
período em que executaram um orçamento aprovado na gestão de seu
antecessor e que contemplava a realização de ações vinculadas ao
Plano Plurianual (PPA) também da lavra daquela gestão, estarem
discutindo com a Câmara a aprovação do PPA que materializa as suas
propostas de governo. Do mesmo modo que hoje já não se admite a ação
improvisada e empírica dos governos, que devem nortear sua conduta
sempre através de planejamento, também não se admitirá, no âmbito
de qualquer nível de governo, a ausência de sistemas
institucionalizados de avaliação.
Assim, a
necessidade de um processo de avaliação decorre de uma preocupação
generalizada em se construir um Estado ágil, eficiente, eficaz e
efetivo, capaz de responder às demandas da população. Portanto, vale
a pena, pensar, desde já, em institucionalizar o processo de
avaliação global dos governos municipais e das ações que integram os
seus planos.
As
considerações a seguir objetivam ressaltar alguns pontos básicos
sobre essa questão, com vistas a contribuir nas discussões e
definições das formas de organização e implantação de processos de
avaliação das ações governamentais. São aqui tratados a necessidade
, benefícios e a importância dessas atividades na melhoria da gestão
municipal e da qualidade da relação com a sociedade.
Avaliação
O que é
avaliar? Avaliar deriva de valia que significa valor. A avaliação
corresponde ao ato de determinar o valor de alguma coisa, valor esse que
deve estar relacionado com a capacidade de satisfazer alguma necessidade
humana. Portanto, a avaliação consiste em determinar o valor de algo
em relação a algum anseio ou a um objetivo, não sendo possível
realizá-la sem que se disponha de uma referência, ou seja, de um
quadro referencial razoavelmente preciso. Assim entendida a avaliação,
o ato de avaliar será sempre exercer o julgamento sobre ações,
comportamentos, atitudes ou realizações humanas, não importa se
produzidas individual, grupal ou institucionalmente.
Avaliar a
ação governamental, entretanto, se reveste de aspectos próprios. Isso
decorre, em primeiro lugar, do fato de ser necessário julgar, com base
em referenciais pré-estabelecidos, de natureza diversa, o valor tanto
das ações realizadas quanto das omissões em realizar ações em
áreas de sua competência exclusiva, principalmente naquelas de maior
impacto nos níveis de vida da sociedade local. Essa conceituação mais
abrangente de avaliação governamental ultrapassa, portanto, a simples
atividade de julgar as intervenções para estender-se à análise dos
possíveis efeitos das omissões. Só assim é possível identificar os
caminhos para elevar a qualidade das iniciativas em curso, mas
igualmente, alterar a direcionalidade do esforço do governo com a
inclusão de outras ações em novas áreas.
Avaliar a
ação governamental é também confrontar uma determinada situação
com outra considerada ideal ou "padrão". As comparações
podem ser ainda realizadas com situações verificadas no passado, que
permitem a visão do processo evolutivo daquele setor, ou até com
outras ocorridas em lugares diversos que, por sua vez, permitam uma base
para formulação de escalas classificatórias de desempenho.
Percebe-se,
por tudo que foi dito, que a avaliação da ação governamental tem que
ser trabalhada com visão ampla, orientada por um julgamento de valor,
algo eminentemente qualitativo, focalizada sobre processos complexos, em
que os elementos em interação nem sempre produzem manifestações
mensuráveis, podendo, inclusive, alguns desses elementos, não
apresentarem atributos quantificáveis. Trata-se, portanto, de uma
atividade que exige não só pessoal habilitado e instrumental
metodológico e analítico especializado e muita sensibilidade para
adequar os "padrões ideais desejáveis" em cada campo às
reais possibilidades, ou seja, padrões ideais "atingíveis"
daquela sociedade específica. Isto significa que para cada comunidade,
de per si, é preciso fixar patamares ou padrões compatíveis com seu
nível sociocultural, porte e montante de recursos disponíveis.
Uma ação
pode ser avaliada em vários de seus aspectos e de múltiplas formas,
contudo, qualquer avaliação deverá sempre ter como referencial
básico a sociedade, suas demandas e necessidades. Ao mesmo tempo deve
buscar a identificação precisa dos erros e acertos da intervenção e
suas causas, de forma a subsidiar recomendações que permitam a rápida
tomada de decisões sobre a correção das distorções ou rumos e a
manutenção ou ampliação dos acertos.
Por que avaliar?
A grande
demanda por avaliação do desempenho dos governos municipais deriva
principalmente dos seguintes fatores:
· A
escassez de recursos financeiros que impõe, cada vez mais, maior
austeridade e racionalidade na sua aplicação. Vale lembrar que
municípios dispõem de recursos derivados de suas receitas próprias e
de receitas que lhes são transferidas pelas demais esferas, nem sempre
na proporção da importância relativa das atribuições e
competências dessa esfera de governo, quase todos estratégicos para o
bem estar e melhoria das condições de vida das populações;
· A recente
consolidação democrática no país, refletida no aumento das
exigências da sociedade quanto à informações sobre a ação do setor
público e a total transparência no uso dos recursos, que no caso dos
municípios ganha importância dada à proximidade dos governos locais
com a comunidade, o que gera maior pressão social por atuações que
atendam não só a critérios de legalidade e integridade, mas também
aqueles de racionalidade, eficiência, eficácia, economicidade e
efetividade na aplicação dos recursos públicos;
· O
atendimento ao disposto na Constituição Federal de 1988 e na Lei
Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), com destaque
para os ajustes fiscais impostos pela LRF;
· A
constante prática de descentralização na execução de inúmeras
políticas públicas federais e estaduais, mediante convênios com as
Prefeituras e as conseqüentes exigências de prestações de contas e
avaliações; e
· A
descentralização da prestação de serviços da competência municipal
através de privatizações, concessões, permissões e
terceirizações, onde é exigido controlar a qualidade e o grau de
satisfação dos usuários dos serviços de interesse público
descentralizados.
Para que avaliar ?
A adoção
de um sistema de avaliação tem um enorme potencial como ferramenta
para melhorar a gestão municipal, contribuindo para o esforço de
alcançar a máxima eficiência no uso dos recursos fiscais.
Esse sistema
apresenta diversas vantagens, seja do ponto de vista da organização ou
da sua relação com a sociedade, como também do ponto de vista do
gestor público.
Do ponto de vista
organizacional:
·
Possibilita a avaliação qualitativa e quantitativa do desempenho
global da instituição, por meio da avaliação de seus principais
programas e/ou departamentos;
· Induz um
processo de transformações estruturais e funcionais que permite
eliminar inconsistências entre a missão da organização, sua
estrutura e seus objetivos prioritários;
· Apóia o
processo decisório de desenvolvimento organizacional e de formulação
de políticas de médio e longo prazo;
· Gera
maior grau de confiabilidade da gestão institucional, permitindo
eliminar trâmites desnecessários nesse novo contexto.
Do ponto de vista da relação com a sociedade:
· Viabiliza
a participação dos cidadãos na gestão pública, seja controlando ou
mesmo influenciando as decisões, principalmente nas situações em que
a lei obriga a criação de conselhos com representantes da sociedade.
Do ponto de vista do
gestor público, por sua vez:
· Melhora o
processo decisório: oferece aos gestores públicos a informação
necessária para bem desempenhar suas funções de controle da máquina;
· Permite
associar o desempenho individual ao desempenho organizacional e aos
aspectos de gestão de pessoas, além de motivar os funcionários;
·
Possibilita a responsabilização dos gestores responsáveis pelos
projetos;
· Dá maior
objetividade ao discurso cívico: torna as deliberações públicas
sobre a oferta dos serviços públicos mais objetivas, baseadas em fatos
e mais específicas.
O que
avaliar ?
Um sistema
de avaliação do desempenho municipal deverá incluir,
obrigatoriamente, instrumentos metodológicos e indicadores que permitam
o julgamento de como o governo vem cumprindo suas competências e
atribuições, sejam elas realizadas diretamente pelas prefeituras ou
aquelas executadas pela iniciativa privada em regime de concessão,
permissão, ou convênios e contratos de privatização, como vem sendo
adotado ultimamente no país.
Tal sistema,
além da avaliação das ações no campo social, onde já existe uma
vasta experiência acumulada, deverá também abranger os serviços
urbanos e de infra-estrutura urbana, que tradicionalmente não são
submetidos a qualquer tipo de avaliação sistemática.
Adicionalmente
deverá permitir a aferição dos possíveis efeitos das omissões dos
governos locais em áreas de sua competência exclusiva, especialmente
naquelas que essas omissões podem originar problemas graves para a
comunidade no futuro, como as relacionadas com o ordenamento
territorial(controle do uso, do parcelamento, e ocupação do solo
urbano) e proteção do meio ambiente.
Monitoramento:
condição para a avaliação
O sistema de
avaliação se integra ao processo de gestão, já que esse último
consiste na condução cotidiana de um conjunto articulado e integrado
de ações rumo a objetivos definidos. Desse processo faz parte a tomada
de decisões operacionais em meio a restrições impostas por
circunstâncias que o dirigente/gerente não escolhe nem controla. As
decisões devem ser tomadas com suporte de oportunas avaliações
relativas ao cumprimento das programações pertinentes a cada nível
organizacional. Assim, um dos requisitos fundamentais para o bom
funcionamento de um sistema de avaliação é estar permanentemente
informado sobre aspectos cruciais da implementação dos programas, o
que demanda a organização de um sistema de monitoramento de tudo o que
for técnica e politicamente relevante em cada programa, em particular
das ações pelas quais cada programa se realiza. O mesmo se aplica à
macrogestão do plano.
O
monitoramento é um processo sistemático e contínuo que, produzindo
informações sintéticas e em tempo, permite a rápida avaliação
situacional e a intervenção oportuna que confirma ou corrige as
ações monitoradas.
Quem não
monitora os problemas que deve resolver e o resultado das ações com as
quais pretende enfrentá-los não sabe o que acontece por conta do seu
agir e nem que mudanças provocou com a sua ação. Não sabe por onde
anda, não consegue avaliar as suas intervenções. Para monitorar é
necessário tornar preciso o problema, demarcá-lo e medi-lo com rigor,
conhecer suas principais determinações e desenhar ações específicas
com o poder de eliminar ou minimizar as causas fundamentais que o geram.
O
monitoramento apresenta-se, então, como um requisito imprescindível
para o exercício da avaliação que se pretenda transformar em um
instrumento de gestão.
Quando avaliar ?
A
avaliação pode desempenhar um papel decisivo em quatro momentos
principais na gestão pública:
a) No
diagnóstico inicial: a partir do cenário em que se encontra, definir
as diretrizes para a formulação do tipo de política pública
necessário;
b) No
processo decisório: apresentar alternativas de ação, avaliando custos
e benefícios das políticas públicas adotadas, ajudando a identificar
o que funciona e o que não funciona;
c) Durante a
implementação: o monitoramento dos resultados obtidos ao longo do
processo permite que o gestor monitore a política, efetuando os ajustes
que se façam necessários;
d) Ao
término da ação, avaliam-se os resultados obtidos, em relação ao
que se esperava inicialmente. Dessa tarefa, pode-se descobrir causas do
insucesso, aperfeiçoar a alocação de recursos no processo
orçamentário, além de auxiliar a alocação eficiente dos recursos
arrecadados. Quando se avalia o impacto das políticas (avaliação ex
post), abrem-se oportunidades de aperfeiçoamento de programas e
projetos de investimento, ampliando a accountability e contribuindo para
uma cultura orientada para o desempenho nas agências governamentais e
para o desenvolvimento de critérios para a aplicação de recursos.
Como avaliar ?
Existe
certamente um número bastante elevado de maneiras para se promover
avaliações da ação governamental. Nenhuma delas, entretanto, pode
ser considerada simples e fácil, sobretudo se atentarmos para a falta
de tradição e inexperiência nesta área e a ausência de recursos
humanos devidamente treinados nos quadros funcionais das prefeituras.
Assim, para se implantar qualquer sistema de avaliação será prudente
a escolha, no início, de métodos menos complexos, compatíveis com as
limitações atuais, evoluindo progressivamente com a prática e o
aprendizado.
É
importante lembrar que será necessário organizar um sistema capaz de
produzir, ao mesmo tempo, informações e julgamentos sobre os serviços
em si, mas também sobre o desempenho do governo local ou de
concessionárias privadas na prestação dos mesmos. O ponto de partida
é o sistema de informação regular sobre a gestão que, além de
permitir o monitoramento das ações, abre a possibilidade de avaliar,
isoladamente, as ações ou a gestão como um todo.
Essa
avaliação pode ser conseguida com o uso de um conjunto de indicadores
que, de forma concisa, informem completamente sobre uma dada realidade.
Um sistema de indicadores de desempenho bem planejado e bem estruturado
oferece a possibilidade de um grau maior de compromisso com resultados
durante a discussão e a execução de programas.
A
construção desses indicadores para as organizações públicas é uma
tarefa que encerra algumas complexidades específicas, derivadas de suas
características institucionais. Isso faz com que, sem dúvida, as
técnicas de avaliação de gestão encontram-se mais desenvolvidas no
setor privado do que no público. Isso decorre da dificuldade em medir
os produtos oferecidos pelo setor público, devido à multiplicidade de
objetivos das instituições públicas, da variedade de serviços que
provêem e, principalmente, da ausência de mercados, de preços e
transações, o que dificulta a mensuração de sucessos por meio de uma
medida monetária comum. Não existem, portanto, para o setor público
indicadores diretos e sintéticos de mensuração de desempenho tais
como os que geralmente se aplicam na empresa privada. Basta citar que
muitas vezes o impacto de uma ação, no setor público, depende de
fatores exógenos à gestão, de condições econômicas globais ou de
prioridades políticas, o que dificulta uma avaliação objetiva do
valor que esta ação específica agrega.
Por outro
lado, muitos bens e serviços públicos são ofertados gratuitamente ou
subsidiados, o que impede sua redução a uma expressão monetária
comum.
Por tudo
isso, o conjunto de indicadores deve reunir aqueles que se prestam à
avaliação dos processos de trabalho (desempenho), com indicadores
adequados à avaliação dos resultados (outputs) e com os que servem
para avaliar a realização dos efeitos esperados (outcomes).
Avaliação de
desempenho
A
avaliação de processos ou desempenho na prestação dos serviços
urbanos, ou de implantação ou ampliação de infra-estrutura urbana,
objetiva aferir a economicidade, eficácia e eficiência com que são
executadas essas ações, ou melhor, esses gastos.
A
economicidade procura investigar se a ação foi executada pelo menor
custo, sem prejuízo da qualidade e a de eficiência. São exemplos de
indicadores de economicidade:
Entende-se
como eficácia
o grau em que se atingem os objetivos e as metas de uma
ação orientada para um alvo particular, em um determinado período de
tempo, independentemente dos custos nos quais se incorra.
Já a
eficiência é a relação existente entre os produtos resultantes da
realização de uma ação governamental programada e os recursos
utilizados diretamente em sua execução.
Inúmeros
são os obstáculos para a realização de tais avaliações no meio
municipal, notadamente as que necessitam de informações detalhadas
sobre custos operacionais e investimentos. As análises que relacionam
os resultados alcançados com os recursos utilizados, são dificultadas
pela forma ultrapassada de apropriação e classificação das despesas
públicas e conseqüente ausência de contabilidade dos custos
públicos. A determinação da eficácia também é dificultada pela
precariedade dos instrumentos e técnicas de planejamento governamental
utilizadas pelas prefeituras, que não estabelecem com precisão as
metas a serem atingidas.
Avaliação de
resultados e da efetividade
A
avaliação de resultados e da efetividade estão muito interligadas. A
avaliação de resultados de uma ação (ou conjunto de ações) está
diretamente relacionada com as mudanças ou transformações produzidas,
a partir da sua realização, em uma realidade concreta. Já a
efetividade serve para verificar os níveis de atendimento à demanda e
dos impactos ou resultados das ações sobre a população alvo e as
relações de causalidade existentes.
O ponto de
partida para a implementação da avaliação de resultados ou de
efetividade é a descrição do problema a ser enfrentado pela ação ou
programa, ou seja, a construção de descritores. Os descritores
combinados adequada e pertinentemente poderão conformar os indicadores
(compostos ou sintéticos) do problema/programa. Essa é a metodologia
adotada pelo Governo Federal para a elaboração do seu PPA.
Os
indicadores constituem a base para a avaliação de resultados e da
efetividade. Os indicadores que estão diretamente relacionados com os
objetivos do problema/programa serão usados para avaliar sua
efetividade, enquanto que aqueles relacionados com os meios usados para
obtenção dos objetivos serão usados para avaliar resultados.
Como
exemplo, um programa na área de educação fundamental que objetiva
atender, com qualidade, a população na faixa de 6 a 14 anos, poderia
ter como indicadores:
De efetividade:
relação
entre a população na faixa etária de seis a quatorze anos e o número
de crianças, nessa faixa, atendidas pela rede oficial de ensino no
período comparada com o período anterior;
De resultado:
relação professor/aluno
no período comparada com o período anterior;
percentual de redução da evasão escolar em relação a período
anterior;
Quem tem a
responsabilidade pela avaliação ?
Pelo artigo
74 da Constituição de 1988 caberia aos orgãos de controle interno das
próprias prefeituras as atividades de avaliação do desempenho
governamental em nível municipal. Entretanto, até agora, passados
quinze anos, não foi ainda instituída qualquer legislação
regulamentadora desses dispositivos constitucionais que definisse
responsabilidades e estabelecesse, com a especificidade necessária, as
formas para realizar as atividades de avaliação.
Alguns
governos têm realizado iniciativas diversas e esparsas, como é o caso
do Governo Federal que na lei do PPA - 2000/2003, adotou para si
próprio a obrigação de avaliar o desempenho dos seus programas. No
entanto, no caso específico dos municípios e até mesmo dos estados,
apesar das exigências constitucionais, não há ainda nenhum
referencial ou base legal, ou teórica, ou metodológica em que se
possam fundamentar para exercer a auto-avaliação preconizada pela
Constituição.
Conclusões
A
avaliação é uma necessidade para quem governa, um campo de
aprendizado e de geração de conhecimento e uma exigência da sociedade
democrática. No entanto, não tem sido devidamente encarada dessa forma
pelos gestores municipais.
No texto ela
é apresentada como uma atividade geradora de informações e
julgamentos para fundamentar decisões devendo, portanto, passar a
integrar, não de forma episódica, o processo de governar,
incorporando-se de forma contínua principalmente com as atividades de
planejamento e execução das ações governamentais.
Os sistemas
de avaliação devem estar apoiados em sistemas de monitoramento que
informem ao gestor, permanentemente, sobre todos os aspectos relevantes
da implementação das ações. O monitoramento deverá produzir de
forma sistemática, contínua, em tempo hábil e a um ritmo adequado à
avaliação, as informações relevantes, precisas, confiáveis e no
nível de detalhe adequado.
Elas serão
processadas e apresentadas sempre em forma de indicadores de modo a não
confundir, com excesso de dados irrelevantes, a ação decisória dos
gestores. É através dos indicadores que as intervenções
governamentais serão avaliadas quanto às mudanças na realidade que
elas se propõem a realizar.
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NÃO PERCA DE VISTA - I
