Hoje, um dos aspectos marcantes da administração municipal é
o fenômeno da rigidez orçamentária, o que provoca grandes
dificuldades para que os governantes cumpram seus programas, a
maioria deles derivados de suas campanhas eleitorais, frustrando,
portanto, demandas de seus eleitores.
Essa rigidez decorre de pressões exercidas sobre o orçamento
e que tem sua origem em fatores que, não excludentes, se combinam
e compõem um quadro complexo. Os mais importantes são:
-
os compromissos acumulados no passado e os que serão assumidos
obrigatoriamente, com destaque para a questão previdenciária;
-
as regras de transferências de competências e recursos entre
os entes da federação, onde se observa estarem os municípios
assumindo responsabilidades de outros entes sem a correspondente
compensação de recursos;
-
as regras rígidas de gasto público que constam da Lei de
Responsabilidade Fiscal;
-
as determinações constitucionais e legais que, através da
vinculação de receitas, visam garantir o financiamento de
determinados programas governamentais, notadamente saúde e
educação; e
-
as limitações constitucionais dos municípios criarem novas
fontes de recursos de natureza tributária.
A respeito dessa rigidez observam Rezende e Cunha (2005):ii
Num ambiente em que o espaço para a livre utilização dos
recursos orçamentários vai-se estreitando, as demandas por
garantias vão-se acumulando, fazendo com que a rigidez
orçamentária cresça, engessando a política orçamentária e
criando novas e maiores dificuldades para a acomodação de outros
interesses.
Fazer frente à rigidez orçamentária não é tarefa simples
mas, para realizá-la, é condição necessária o aprimoramento
da gestão orçamentária.
A base para o aprimoramento da gestão orçamentária: pensar e
agir estrategicamente
Essa melhoria começa pelo desenvolvimento da capacidade da
administração municipal de pensar e agir estrategicamente em
sintonia com os propósitos estabelecidos pelo governo. Isso
requer que o planejamento seja pensado como um processo de
construção do futuro que tem um lado técnico e outro político.
Garante-se assim que do planejamento não resulte apenas um
produto tecnocrático de uma elite de técnicos ou área de
governo, mas que nele o líder político e executivo principal, na
qualidade de empreendedor, seja propositor e negociador do norte
que oriente toda a mobilização da estrutura governamental. A
criação desse objetivo mobilizador, que permitirá fixar de
forma mais orientada os gastos a serem autorizados no orçamento,
deve ser o princípio do planejamento - o restante do planejamento
é como chegar lá.
O desenrolar do processo de planejamento irá exigir uma
pluralidade de enfoques e o uso de diversas metodologias. Deve ser
aqui adotado o pressuposto de que o Estado é o elemento
articulador e promotor do desenvolvimento, mas também considerar
o papel relevante da sociedade e dos agentes públicos,
principalmente das populações beneficiárias das ações a serem
desenvolvidas, das organizações do terceiro setor e mesmo de
entidades com fins lucrativos que possam contribuir para a
realizaçãodas políticas públicas. Com isso, a gestão
orçamentária passa a incorporar uma prática de responsabilidade
e solidariedade de todos os atores envolvidos.
Os planos devem ser elaborados de tal forma que sejam
ajustáveis à dinâmica imposta pela realidade e não se tornem
uma camisa de força que irá provocar um distanciamento dessa
realidade. Para tanto, os programas devem ser bem determinados,
com a descrição clara dos efeitos desejados sobre o ambiente,
aqui detalhadas todas as dimensões da realidade que pretendem
alterar: econômica, social, ambiental e outras. Só então deve
ser especificado como realizá-los, o que deve ser feito de forma
flexível, sem vieses determinantes, devendo haver, nesse momento,
a preocupação não só de especificar como serão implantados,
mas também como serão continuamente avaliados.
É essencial que os planos sejam participativos e busquem
ativar as capacidades dos atores envolvidos tanto na sua
formulação quanto na sua implementação. Com todos esse
cuidados, aproxima-se o planejamento estratégico da execução
(ver BOLETIM CEBI nº 17) e garante-se a possibilidade de
ajustá-lo à dinâmica que resulta das constantes e rápidas
mudanças impostas pelos ciclos econômicos.
Esse conjunto de cuidados indica que, mais do que elaborar
rebuscados planos estratégicos, as organizações públicas
precisam desenvolver a sua capacidade de pensar estrategicamente
para aproveitar as oportunidades. Nesta perspectiva, a estratégia
deixa de ser uma restrição, seguir burocraticamente o rito
determinado pelo planejamento, visto como um roteiro a ser seguido
religiosamente, uma camisa de força, e passa a funcionar como um
instrumento do alinhamento entre pessoas, processos e arquiteturas
organizacionais para a construção do futuro desejado.
Essa outra forma de encarar o planejamento - o pensamento
estratégico -, está baseada no pressuposto de que, além de
deliberadas, as estratégias emergem do contexto situacional.
Segundo Mintzberg (1994)iii :
...não existe tal coisa como uma estratégia puramente
deliberada ou uma estratégia puramente emergente. Nenhuma
organização - nem mesmo aquelas comandadas por aqueles antigos
generais gregos - tem conhecimento e experiência anterior
suficiente para ignorar o aprendizado do percurso. E ninguém -
nem mesmo o oleiro solitário - pode ser flexível o suficiente
para deixar tudo acontecer aleatoriamente, parar todos os
controles. O artesanato requer controle da mesma forma que requer
responsabilidade para com o material em mãos. Por isso
estratégias emergentes e deliberadas formam os extremos de um
continuum no qual as estratégias que são geradas artesanalmente
no mundo real podem ser encontradas. Algumas estratégias podem
aproximar-se de ambos os extremos, mas a maioria cai em pontos
intermediários.
O planejamento estratégico da maioria dos municípios foi
parcialmente concluído com a elaboração do Plano Plurianual
(PPA). Entretanto, o conceito de estratégia emergente abre a
porta para o aprendizado estratégico, ao reconhecer a capacidade
da organização para experimentar, e cria um ambiente favorável
ao desenvolvimento da intuição e criatividade. Assim, mesmo que
o PPA não tenha seguido os princípios acima arrolados, é
possível determinar a partir dele os propósitos estratégicos do
governo.
O primeiro passo para o aprimoramento da gestão
orçamentária: fixar prioridades antes de alocar recursos
Esse é o primeiro ponto a ser observado na busca de mudanças
qualitativas na formulação e na gestão do orçamento municipal
- a submissão das decisões orçamentárias a diretrizes
estratégicas estabelecidas mediante um amplo debate público
envolvendo as lideranças expressivas da sociedade e inscritas no
plano plurianual de governo. Dito de outra forma: definir as
prioridades orçamentárias dentro de uma ótica mais
estratégica, que tem como base as projeções plurianuais das
políticas públicas e em um processo participativo que envolva a
sociedade e os agentes públicos.
A fixação de prioridades antes da alocação de recursos, num
processo de ampla participação, irá contribuir para reduzir
substancialmente o tempo gasto com questões secundárias quando
da discussão e aprovação do orçamento pelo Poder Legislativo,
para evitar a disputa pelos escassos recursos de livre
utilização disponíveis no orçamento e para o aumento do grau
de cooperação entre os agentes públicos, condição fundamental
para o sucesso da implementação das políticas públicas.
O segundo passo: rever a lógica da elaboração e
implementação do orçamento
A partir desse ponto, a melhoria da gestão orçamentária
estará diretamente relacionada com a capacidade técnica de
elaborar e implementar orçamentos. Só recentemente é que se
passou a dar maior relevo à elaboração do orçamento. Até
então, foi amplamente usada a lógica do incrementalismo, onde o
orçamento de um ano é sempre elaborado com base no do ano
anterior, feitas apenas pequenas correções em função de
variações nas disponibilidades de recursos. Essa prática,
baseada na reconciliação com o passado, e que decorre da
tendência de apegar-se ao conhecido e experimentado, não mais
serve para um ambiente em que as mudanças ocorrem em grande
velocidade.
Há que criar capacidade para a elaboração de orçamentos
dentro da nova lógica planejamento - execução. Na busca dessa
capacidade, algumas regras básicas devem ser observadas, com
destaque para as comentadas abaixo.
Implantar o pensamento estratégico
Avançar a visão do pensamento estratégico para as áreas
funcionais da organização, valorizando a iniciativa, proação e
a análise racional. Essa transformação não se realiza pela
simples introdução novas técnicas, mas por uma mudança
significativa na prática gerencial. Trata-se de uma mudança
comportamental nem sempre simples na administração pública pois
implica em pensar sistematicamente no futuro, futuro que fica
muitas vezes circunscrito a um mandato político, tempo nem sempre
suficiente para garantir o resultado de políticas públicas do
interesse da sociedade.
Aprimorar o sistema de determinação de custos.
Um maior investimento na melhoria da capacidade de calcular
custos fará com que as decisões de alocação de recursos se
tornem menos arbitrárias, o que ocorre com freqüência na
elaboração dos orçamentos anuais.
A determinação dos custos das ações desenvolvidas pelo
governo exigirá adaptações na prática contábil já que uma
escrituração preponderantemente fiscal não permitirá realizar
tais cálculos com sucesso. Isso resulta do fato da técnica
orçamentária por programas não atender aos requisitos da
contabilidade de custos, uma vez que um programa,
independentemente da sua natureza, gera vários produtos e é, na
maioria das vezes, executado por mais de um órgão. Como o
objetivo da contabilidade de custos é a determinação de custos
por produto, ela exige dados detalhados sobre os custos e
produção das unidades que, direta ou indiretamente, estão
envolvidas na execução desses programas - as áreas de
responsabilidades. Vale destacar que para a geração dos diversos
produtos existem as áreas de responsabilidade que efetivamente os
produzem, chamados de centros de custo de produção, e as que se
encarregam de fornecer insumos para a sua produção, e que são
os centros de custos de apoio. A Secretaria de Educação é, por
exemplo, um centro de custo de produção, enquanto que a
Secretaria de Administração, que adquire materiais para as
unidades escolares, a Secretaria de Obras, que constrói e faz a
manutenção das unidades escolares e a Secretaria de Finanças,
que libera recursos financeiros necessários ao ensino, são
fornecedores de insumos à Secretaria de Educação para gerar os
produtos necessários ao cumprimento da política educacional
proposta pela entidade.
Feitos os registros adequados por centro de responsabilidade,
os custos podem ser determinados aplicando-se, com alguns ajustes,
as mesmas técnicas de cálculo aplicadas à área de serviços.
Implementar procedimentos de reavaliação.
Outro fator que irá contribuir para melhorar a qualidade da
gestão orçamentária é a adoção de procedimentos de
reavaliação periódica dos programas, criando dessa forma
possibilidades reais de remanejamento de recursos. Para facilitar
a avaliação de programas e o eventual remanejamento de recursos
é importante estabelecer distinção entre os programas,
separando aqueles que representam ações básicas, e portanto
não sujeitas a regras de contingenciamento, daqueles que
relacionados com a expansão ou criação de novas ações. Vale
lembrar que a avaliação periódica de resultados será insumo
para realização de mudanças no orçamento corrente e até
reformulações no planejamento de médio e longo prazo da
entidade pública.
Uma medida de desempenho que auxilia a geração de
conhecimento sobre a execução orçamentária e, portanto, útil
para a reavaliação dos programas é dos resultados econômicos .
Essa medida, prevista no art. 85 da Lei 4320/64, que pode ser
total ou parcial de uma entidade pública, ou mesmo de uma ação
específica por ela desenvolvida, serve para tomar decisões em
relação à prestação de determinados serviços públicos e que
se refletem no orçamento - por exemplo, a manutenção da sua
realização, em maior ou menor escala, ou a sua terceirização;
Garantir o fácil entendimento da peça orçamentária
Por último, a melhoria da gestão orçamentária passa também
pela compreensão, pela sociedade, dos propósitos das ações do
governo. Trata-se aqui da transparência do orçamento. Os
cidadãos passam a ver com clareza como serão gastos os recursos
que lhes são compulsoriamente extraídos através dos tributos.
È o marco inicial do processo de controle social sobre a ação
do Estado, hoje um instrumento fundamental para o aperfeiçoamento
da democracia.
Na busca da transparência dois aspectos são fundamentais: o
primeiro é a utilização de uma linguagem orçamentária que
favoreça não só o entendimento dos objetivos e dos resultados
das várias ações que compõem o orçamento anual, como também
o relacionamento dessas ações com os objetivos mais amplos das
políticas públicas, dentro de uma perspectiva de mais longo
prazo; o segundo aspecto é identificar os veículos mais
adequados para divulgação de tais informações, o que pode
incluir desde publicações oficiais periódicas ou mesmo sua
divulgação através dos portais dos municípios na internet.
Concluindo
O desenvolvimento dos novos conceitos orçamentários é
fundamental para redirecionar as organizações públicas no
sentido de alcançar resultados consoantes as necessidades e
aspirações da sociedade. Há, entretanto, que estar atento ao
fato de que a implementação desses conceitos exige mudanças
comportamentais e culturais, nem sempre fáceis de serem
realizadas na área pública, pouco propensa à grandes
transformações. Há, portanto, que ter cautela na formulação
de uma nova política de gestão orçamentária, enfatizando-se a
experimentação em relação à implementação. Isso significa
que a estratégia da mudança deve começar pela experimentação
dos novos conceitos em áreas delimitadas da organização, como
projetos pilotos, e só mais tarde estendê-los aos demais
componentes da organização.
