Sérgio Paulo Villaça1
Introdução
Nos debates sobre a função e tamanho do
Estado, tão comuns nos últimos anos, há consenso em relação
à importância da participação governamental no processo de
desenvolvimento econômico, discordando as partes apenas quanto
à forma que o governo atua para garantir o crescimento
econômico.
Na base da concordância está o fato do Estado dispor de uma
das mais poderosas armas do variado arsenal empregado em um
processo de desenvolvimento econômico - a política fiscal.
Isso porque, ao incluir todos os aspectos relacionados com a
estrutura e os valores das receitas e das despesas
governamentais, a política fiscal permite não apenas enfrentar
as variações de pequena duração no conjunto das atividades
econômicas, mas também possui capacidade de intervir no longo
prazo, na promoção do verdadeiro crescimento econômico,
aquele que combina crescimento da produção e da renda com um
progresso na distribuição dessa renda.
É no município que se realizam atividades econômicas como o
comércio, serviços, indústria, transportes, construção
civil, turismo, e outras, cujo desenvolvimento está intimamente
relacionado com políticas fiscais, sejam elas nacionais,
regionais ou locais. Este texto trata dessa relação dentro do
nível municipal, e destaca ações que podem ser realizadas no
âmbito fiscal e que repercutirão positivamente no esforço de
realizar plenamente programas sustentáveis de desenvolvimento
local.
O desenvolvimento econômico e o desenvolvimento local
sustentável
O desenvolvimento é sustentável quando se
produz mais e melhor sem inviabilizar a vida das gerações
futuras. Não se trata, portanto, de um projeto que tem início
e fim, mas de um processo que se mantém ao longo do tempo em
virtude de ter adquirido características que lhe conferem
capacidades autocriativas. Essas capacidades não são criadas
quando se realiza apenas um programa de promoção do
desenvolvimento econômico, cujos objetivos se circunscrevem ao
aumento da produção e ao acesso das pessoas à renda e às
riquezas. Para garantir o pleno desenvolvimento, além da
riqueza e renda, as pessoas devem também ter acesso ao
conhecimento, ao poder e à capacidade de influir nas decisões
públicas. É, portanto, sustentável o desenvolvimento que
integra todas as dimensões: econômica, social, cultural,
ambiental, científica-tecnológica e política-institucional.
Assim, mesmo não sendo condição suficiente para o
desenvolvimento sustentável, a dimensão econômica é um dos
fatores determinantes desse desenvolvimento.
O desenvolvimento econômico deve ser atacado em
duas frentes simultâneas e complementares :
· Desenvolvimento com recursos
predominantemente endógenos, isto é, empreendimentos que
nascem ou expandem a partir de grupos locais com recursos locais
ou quando possível também de fora, que identificam
oportunidades e que em função do empreendedorismo realizam
novos negócios ou expansões de existentes;
· Desenvolvimento com recursos predominantemente exógenos,
isto é, investimentos atraídos para novos empreendimentos ou
para expansão de empreendimentos já existentes no município.
Em qualquer um dos casos, são muito importantes
dois aspectos que servem para que se crie o ambiente e a cultura
propícios ao desenvolvimento econômico:
1. A legislação municipal, principalmente a
urbanística e tributária deve evitar restrições
desnecessárias e mesmo criar incentivos ao desenvolvimento;
2. Incorporar a cultura de desenvolvimento nos quadros do
Executivo Municipal, fazendo com que todos funcionários estejam
conscientes e comprometidos com essa missão. Além da ética e
da competência, o desenvolvimento exige a preocupação
permanente com a desburocratização, e a agilidade do processo
decisório.
As funções, a divisão e instrumentos da
política fiscal
O setor público atua de forma de realizar
intervenções que efetivamente corrijam ou compensem
limitações do mecanismo de mercado. Essas intervenções
ocorrem, em parte, através de políticas fiscais, isto é,
feitas com base no processo receita-despesa do setor público.
Para entender como isso funciona é importante conhecer um pouco
sobre políticas fiscais.
Musgrave & Musgrave (1981) , estabelecem que
a partir de regras que determinam como o poder público arrecada
e gasta os recursos transferidos pela área privada, as
políticas fiscais podem ter as seguintes funções:
1. alocativa, que corresponde à produção e
fornecimento de bens que não podem ser oferecidos através do
sistema de mercado, como é o caso de segurança pública e
justiça, ou apenas pelo setor privado, como educação e
saúde, ou mesmo a produção e fornecimento de bens privados
quando esse setor não tem capacidade para investir na sua
produção, como é o caso da construção de um aeroporto;
2. distributiva, que tem como objetivo possibilitar a eqüidade
através da realocação dos recursos com o intuito de minimizar
as grandes disparidades sociais. Como exemplo temos o uso de
impostos progressivos como fonte de receita para a concessão de
subsídios diretos para famílias de baixa renda ou o uso desses
recursos para produção de serviços públicos destinados a
essas famílias, como a construção de moradias populares.
Outro exemplo seria a criação de impostos incidentes sobre
bens consumidos pelas camadas superiores de renda, combinada com
a concessão de subsídios para a produção de bens de consumo
populares;
3. estabilizadora, quando políticas fiscais são utilizadas
para a manutenção do nível geral de empregos em um patamar
elevado e para garantir a estabilidade dos preços. O sistema
fiscal possui uma flexibilidade própria que permite responder
rapidamente às mudanças da economia, mesmo sem que sejam
necessárias grandes mudanças na legislação tributária ou na
que trata dos gastos governamentais. Basta observar os efeitos
sobre a demanda agregada das compras governamentais e do grau de
utilização dos fatores de produção, como a mão de obra,
pelo setor público. Já', no caso das receitas, simples
alterações de alíquotas repercutem sobre lucros, nível de
renda ou sobre volumes das transações comerciais. É fato que
a estabilidade depende também do uso de instrumentos
monetários que controlem a oferta de moeda, instrumentos que
constitucionalmente são de uso exclusivo do Governo Central.
Considerando que a política fiscal se baseia
nas relações receita - despesa do setor público, ela pode ser
subdividida conforme o esquema abaixo:
| Política Fiscal |
Política Orçamentária |
Política de Despesas Públicas |
Nível de Despesas |
| Estrutura das Despesas |
| Política de Receitas Públicas |
Nível das Receitas Tributárias |
| Nível das demais Receitas |
| Nível da Dívida Pública |
| Política Tributária |
|
Distribuição da carga tributária |
| Efeitos s/ o Processo Econômico |
As políticas fiscais e o desenvolvimento
econômico
Um processo de desenvolvimento econômico é
caracterizado por dois aspectos, ambos fundamentais:
a) - pelo ritmo e forma de expansão da
produção e da renda;
b) - pelo nível de distribuição dessa renda.
A relação da política fiscal com o
desenvolvimento econômico é direta na medida em que ela,
consideradas as suas funções, atua diretamente no ritmo e
forma de expansão da produção e da renda e pode contribuir
para melhorar a distribuição dessa renda.
Uma política de despesas que mantenha uma
preocupação predominante sobre o nível de gastos, combinada
com uma política de receita concentrada apenas na
identificação das fontes capazes de financiar esse
pré-estabelecido nível de gastos, conforma uma política
fiscal comprometida apenas com objetivos de estabilização.
Quando o objetivo da política fiscal é o
desenvolvimento, o foco das despesas passa a ser a estrutura do
gasto, isto é, a composição e dinâmica das despesas
públicas e suas repercussões sobre a formação do capital
físico e humano necessário ao aumento da produção e da renda
e sobre a distribuição social e setorial da renda e da
riqueza. Deve atuar associada a uma política tributária que se
fixe numa melhor distribuição da carga tributária e seus
efeitos sobre o processo econômico.
Estrutura orçamentária e desenvolvimento
econômico
O sucesso de um plano de desenvolvimento exige
cuidadosa integração com o processo orçamentário. Tal
aspecto não é novidade na norma orçamentária em vigor, pois
está determinado na Constituição Federal de 1988 (CF) e na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), essa última do ano 2000,
que estabelece normas de finanças públicas com amparo no
Capítulo II do Título VI da Constituição.
A base para a integração é o planejamento,
que deve ser elaborado em bases sólidas, de forma a permitir
uma alocação adequada e estratégica de recursos de forma a
garantir a não só o adequado cumprimento das competências dos
governos locais como também o desenvolvimento sustentável do
município, mesmo em tempo de ajustes fiscais.
O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de
planejamento estratégico. Complementam o sistema orçamentário
a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO -, e a Lei
Orçamentária Anual - LOA.
A integração entre esses instrumentos legais
é feita pelos programas que devem obrigatoriamente constar do
PPA. Um programa é um conjunto articulado de ações
relacionados ao alcance de um objetivo pré-estabelecido. Assim,
ações para o desenvolvimento local devem estar reunidas em
programas formalmente definidos no PPA.
A LDO, é o elo entre o PPA e a LOA, e uma das
suas principais funções é indicar que programas terão
prioridade na execução do orçamento. Além disso compete à
LDO dispor sobre alterações na legislação tributária (art.
165 da CF), dispor sobre a concessão ou ampliação de
benefícios de natureza tributária da qual resulte renúncia de
receita (art. 14 da LRF) e dispor sobre condições e
exigências para a transferência de recursos a entidades
públicas e privadas (art. 4º da LRF). Os dois primeiros,
importantes para qualquer processo de desenvolvimento
econômico, dizem respeito a decisões relacionadas com a
política tributária, detalhada no item seguinte, mas vale
desde já destacar a necessidade de que tenham sido previstos na
LDO. É fundamental atentar para a terceira obrigatoriedade
quando houver, por parte do município qualquer transferência
de recursos públicos para o setor privado, seja sob a forma de
concessão de empréstimos, financiamentos ou subvenções.
Finalmente na LOA são apresentados os valores
autorizados para a realização das despesas relativas às
ações prioritárias determinadas na LDO, bem como indicadas as
origens dos recursos a serem utilizados para o pagamento desse
gastos.
Quanto às receitas, as principais fontes de
recursos são apresentadas no quadro abaixo. Nele as receitas
estão divididas em receitas próprias, aquelas que o município
administra integralmente o processo de arrecadação,
transferidas, as que são arrecadadas por outros entes e
transferidas ao município, e operações de créditos.
|
Próprias
|
Transferidas
|
Operações de Crédito
|
| Tributária |
Impostos; Taxas; e contribuição de melhoria |
Constitucional |
FPM, ICMS, CIDE, etc |
|
| Contribuições |
Econômicas (ex. a da Iluminação Pública); Sociais |
Legal |
FUNDEF, SUS, Royalties, etc |
| Patrimonial |
Aluguéis, dividendos, aplicações, etc |
Voluntárias |
Convênios |
| Industrial |
Tratamento de lixo, etc |
|
|
| Serviços |
Água e esgoto, etc |
| Alienação de bens |
Bens móveis ou imóveis |
Quadro I - Receitas municipais segundo a responsabilidade de
arrecadação
As receitas de transferências constituem, para
a maioria dos municípios, a parcela mais importante dos
recursos disponíveis para suas administrações. Apesar de
terem menor peso na composição da receita total e terem seus
crescimentos limitados em função das competências
determinadas pelo sistema tributário em vigor, há razões para
que os governos locais se preocupem com a gestão das receitas
próprias. Em primeiro lugar pela obrigatoriedade imposta pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 11, pela efetiva
arrecadação de todos os tributos de competência
constitucional do ente; em segundo lugar, pelo fato de, apesar
das limitações, poderem produzir acréscimos importantes de
recursos aos cofres municipais; finalmente, por constituírem
valioso instrumento de indução do desenvolvimento local, como
mostrado adiante.
Uma importante fonte de financiamento das
ações governamentais, notadamente aquelas relacionadas com
projetos de desenvolvimento, é a realização de operações de
crédito. Vale destacar que a CF/88 e a LRF/00 dispõem sobre as
condições necessárias para a realização das operações de
crédito. Uma vez cumpridos os requisitos, o uso de recursos
originários de operações de crédito deve ser autorizado no
orçamento, e esse recurso tem seu uso limitado a gastos de
capital, como a compra de bens móveis e imóveis ou a
concessão de auxílios ou de empréstimos e financiamentos,
vedada a sua utilização para financiamento de gastos correntes
como os de pessoal, material, serviços e outros. Assim, apenas
parte dos recursos necessários aos projetos de desenvolvimento
econômico poderá ter origem em operações de crédito. Como
há limites para a sua aplicação, a outra parte virá de
outras fontes, que pode ser o próprio tesouro municipal,
recursos provenientes da arrecadação de tributos ou
originários das transferências constitucionais. Parte pode
também ser obtida através de convênios celebrados com outros
entes da federação. Considerando-se a multiplicidade de
fontes, para uma melhor gestão do uso dos recursos, é
importante associar, na LOA, cada autorização de despesa com a
fonte do recurso a ser utilizado no seu financiamento.
Existe, considerando a multiplicidade de fontes
e as particularidades de sua obtenção e uso, uma relação
direta entre desenvolvimento econômico e gestão das receitas.
Assim exige-se, em primeiro lugar, maior racionalidade no
tratamento das receitas no orçamento, que começa pela
associação de cada autorização de despesa à fonte de
recurso a ser usada para seu pagamento. Adicionalmente, é
fundamental que se mantenha uma permanente preocupação com a
administração das receitas, envolvendo não só as de natureza
tributária, como também as que resultam de transferências,
convênios, operações de crédito ou outras fontes.
O orçamento trata também da autorização de
despesas. Vimos antes que quando a preocupação é o
desenvolvimento, o foco da despesa deve ser a qualidade dos
gastos. Partindo do princípio amplamente reconhecido de que a
decisão de investimentos está menos relacionada com a oferta
de incentivos fiscais e mais com a proximidade do mercado e com
vantagens relacionadas aos fatores de produção, pode-se
admitir que gastos adequados em infraestrutura - água, esgoto ,
energia elétrica , telecomunicações , acessos -, podem
alavancar a atração de investimentos. Atração que aumenta
quando o município dispõe, adicionalmente, de recursos humanos
de boa formação e qualidade, o que indica que gastar bem em
educação é também condição para atrair investimentos.
A atração de investimentos também pode ser
feita de forma direta, através da concessão de empréstimos,
financiamentos e até a participação governamental na
constituição ou aumento de capital de empresa privada. Vale
recordar o art. 4º da LRF que obriga constarem da LDO as
condições para a concessão desses incentivos econômicos e
chamar a atenção para a obrigatoriedade deles constarem da LOA
e serem concedidos através de lei específica (art. 26 da LRF),
de que os encargos financeiros, comissões e despesas não sejam
inferiores aos definidos em lei ou ao custo da captação (art.
27 da LRF) e, havendo subsídio, ele deverá ser autorizado por
lei específica e constar do orçamento (Parágrafo único, art.
27).
Conceito e objetivo da política tributária
No quadro I observa-se que as receitas
tributárias pertencem ao grupo das receitas próprias, cabendo
autonomamente ao município a sua instituição, previsão e
efetiva arrecadação. A instituição dos tributos deve ser
feita de acordo com uma política tributária municipal que fixe
com clareza e precisão os princípios a serem adotados quanto
à distribuição da carga tributária de forma a garantir a
eficácia da arrecadação das receitas de competência local e
ao mesmo tempo utilizar os efeitos dos tributos sobre os agentes
econômicos como instrumento de ação do estado sobre o sistema
econômico com vistas a influenciar o ritmo e a direção do
processo de desenvolvimento. Assim, deve uma política
tributária ser construída a partir de uma preocupação
inicial com a natureza e amplitude da base da tributação,
estruturando-se formal e funcionalmente o sistema tributário
municipal com a definição dos tributos que irão compô-lo.
Somente depois de definida a estrutura é que devem ser
determinados os aspectos impositivos do sistema tributário,
definição das bases de cálculo e das alíquotas, tendo
presente maximizar a produtividade da arrecadação sem perder
de vista os princípios da eqüidade e da justiça fiscal e
levando ainda em conta os efeitos esperados dos tributos sobre o
comportamento dos agentes econômicos. Esses efeitos é que
serão utilizados como instrumentos tributários de indução do
desenvolvimento.
Na estruturação do sistema tributário vale
lembrar as espécies tributárias que compõem o Sistema
Tributário Municipal são as mostradas na figura I.
O documento base para a estruturação do
Sistema Tributário Municipal é o Código Tributário. Partindo
de princípios constitucionais e do direito tributário, ele
deve estabelecer as normas gerais tributárias e instituir os
tributos a serem exigidos dos contribuintes locais. Na
constituição do elenco,os tributos devem ser olhados dentro de
uma visão integrada, cada tributo entendido como uma fonte de
receita e um instrumento capaz de influenciar o comportamento
dos agentes econômicos locais. Como fontes de receitas, há que
cuidar que os tributos, em seu conjunto, abranjam todas as
manifestações reais da capacidade contributiva do sistema
econômico local, evitando duplicações e respeitados os
princípios da eqüidade e da justiça fiscal. Já, em relação
ao uso da tributação para influenciar o sistema econômico
local, a preocupação deixa de ser meramente quantitativa e
passa a ser qualitativa, servindo os tributos para estimularem
ou desestimularem determinados comportamentos dos agentes
econômicos atendendo a uma proposta de desenvolvimento
sustentável.
Um exemplo é a taxa de licença, espécie
tributária utilizada pelos municípios para remunerar o
exercício do poder de polícia. É através do poder de
polícia que o executivo municipal faz valer os regulamentos
relativos ao uso e ocupação do solo, às posturas, à
execução de obras, preservação ambiental, ao exercício das
atividades comerciais, industriais e de prestação de serviços
e outros. Criar regulamentos partindo da premissa que o
licenciamento deva se tornar uma fonte de recursos é prática a
ser evitada já que isso traz conseqüências negativas para o
desenvolvimento econômico. Ao serem estabelecidos, os
regulamentos devem levar em consideração, além de aspectos
técnicos e políticos, a sua influência sobre o
desenvolvimento econômico local e, a partir daí, fixadas taxas
que sirvam apenas para manter em funcionamento o controle sobre
as regras estabelecidas.
Política tributária e desenvolvimento local
sustentável
Mostrou-se, no item anterior, que a política
tributária, da mesma forma que a política de receita-despesa,
pode ser usada como instrumento de desenvolvimento local. Foi
também ali destacado que para isso há que se ter o cuidado de
estruturar adequadamente o sistema tributário de forma a
atender essa finalidade.
Um aspecto importante na estruturação do
Sistema Tributário é a construção de um sistema o mais
estável possível. A segurança é uma das condições básicas
para que o setor privado participe, com investimentos, no
desenvolvimento local. Além da estabilidade, é também
importante que o poder público demonstre estar aplicando
amplamente as leis em vigor, o que exige uma preocupação
permanente na operacionalização da política tributária. Isso
aponta para o fato de que para além de dispor da legislação
adequada, o município deve valorizar, na sua estrutura
organizacional, a função tributária. Isso importa em
estabelecer corretamente as competências atribuídas aos
setores que compõem o órgão tributário e equipá-los com os
recursos materiais e humanos necessários para que possam bem
realizar suas competências.
Adicionalmente à promoção do desenvolvimento
econômico municipal via estruturação e operacionalização de
um sistema tributário que considere os efeitos dos tributos
sobre a atividade econômica, a concessão de incentivos fiscais
tem sido largamente utilizada. Vale lembrar que a concessão de
incentivos exige o cumprimento de vários pré requisitos,
notadamente os existentes no art. 14 da LRF, com destaque para a
obrigatoriedade da sua previsão na LDO e estar acompanhada de
medidas de compensação, sempre a ser feita por meio do aumento
de outras receitas.
Sem tentar esgotar todas as possibilidades de
uso de tributos como indutores de desenvolvimento, apresentam-se
alguns usos de tributos municipais para o atendimento de
objetivos relacionados com o desenvolvimento local.
ISS: é comum a prática da redução do ISS
através da diminuição da alíquota que incide sobre a mão de
obra utilizada no projeto, construção e montagem de novos
empreendimentos ou expansão dos existentes. Vale lembrar, a
respeito do ISS que a alíquota mínima por força da Emenda
Constitucional nº 37 de 12/06/02 passou a ser 2% até que Lei
Complementar discipline o assunto. Como a Lei Complementar 116
de 31/07/03 estabeleceu apenas o limite superior para a
alíquota (5%) e não faz menção ao piso, permanece a
alíquota mínima da EC 37/02.
IPTU : redução de alíquota incidente sobre os imóveis dos
empreendimentos (novos ou expansões) por períodos que chegam a
até 5 anos.
ITBI: também através da redução da alíquota aplicada a
transações de imóveis relacionadas com os projetos de
desenvolvimento.
Taxas: isenção total é bastante comum, sempre para novos
empreendimentos ou expansão de empreendimentos existentes.
Apesar da concessão de incentivos fiscais ser
uma prática de eficácia muito baixa, em alguns casos bem
específicos do setor de serviços, o incentivo fiscal pode ser
uma ferramenta adequada para atração de negócios. Isso
porque, nesse setor, o imóvel tem grande expressão no
investimento total e, portanto, a redução do IPTU e ITBI pode
ser relevante. Aqui também uma alíquota reduzida do ISS pode
dar maior competitividade ao negócio e de forma prolongada, na
medida que aumenta o período em que vigora o benefício.
Um critério para o uso de alíquotas reduzidas
do ISS como forma de incentivo fiscal é:
· atrair serviços que tragam capital exógeno, isto é,
capital de outros municípios, e que tenham como
contraprestação a geração de emprego direto e a aquisição
de bens e serviços locais (exemplo: turismo e logística);
· atrair serviços preventivos básicos para a população
evitando incorrer em custos maiores para o erário público
(exemplo: saneamento, lazer e educação);
· atrair serviços que permitam evitar investimento público no
tecido urbano, como a exploração de estacionamentos em zonas
centrais.
Conclusões
A política fiscal é um instrumento poderoso
que pode e deve ser usado para influenciar a atividade
econômica, mesmo quando praticada pelos governos municipais.
Essa característica faz com que ela se torne fator importante
quando a preocupação é o desenvolvimento econômico local.
Entendendo a política fiscal como o processo receita-despesa do
setor público, através dela pode o executivo local contribuir
para o desenvolvimento seja cuidando da qualidade dos seus
gastos, seja praticando uma política tributária que, além de
servir para a obtenção de recursos para o financiamento das
ações governamentais, sirva também, a partir das
repercussões dos tributos sobre a atividade econômica, como
indutora desse desenvolvimento.
