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O Plano Diretor e as áreas rurais - oportunidades criadas
pela Lei nº 11.250, de 27 de dezembro de 2005
Sérgio Villaça
Introdução
No boletim anterior foram apresentadas orientações gerais
quanto ao conteúdo da Lei do Plano Diretor. Nesse boletim o
editorial aborda um aspecto específico dessa Lei - como tratar a
área rural naquele texto legal à luz da recente aprovação da
Lei nº 11.250 de 27 de dezembro de 2005, também comentada no
Boletim 20, e que cria a oportunidade do município administrar a
cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR).
Vale destacar que a Lei Federal nº 10.257/01 - denominada
Estatuto da Cidade - que estabelece diretrizes gerais sobre a
política urbana, determina em seu art. 40:
"Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é
o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana.
...
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do
Município como um todo.
......"
Em função de tal orientação percebe-se a necessidade de
envolver as propriedades rurais, principalmente aquelas em locais
estratégicos, nas propostas para o Plano Diretor.
Em relação ao ITR vale lembrar que trata-se de um tributo que
a Constituição Federal atribui a competência de legislar e
arrecadar à União bem como a obrigatoriedade de transferir aos
municípios 50% da sua arrecadação. Pela Lei 11.250/05, a partir
do momento que um município assume a sua administração ele
passa a receber integralmente o produto da sua arrecadação. Mas
o ganho não para aí - o caráter extrafiscal desse imposto é
fato amplamente reconhecido. O propósito desse texto é explorar
a utilização dessa característica na formulação das
diretrizes para a zona rural que constarão do Plano Diretor.
A competência municipal para delimitar a sua zona urbana
Não é recente a discussão sobre a distinção entre imóvel
urbano e imóvel rural. O Estatuto da Terra e, posteriormente, o
art. 4º da Lei nº 8.629/93, elegem o critério da destinação
para a caracterização do imóvel como rural ou urbano, ou seja,
se o imóvel é destinado à moradia, comércio ou indústria, é
urbano, se destinado à atividades agropecuárias, é rural.
Já o art. 32 do Código Tributário Nacional, ao definir o
Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU -, elege o critério
da localização, ou seja, se o imóvel está localizado dentro do
perímetro urbano ele é urbano, caso contrário é rural.
"Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios,
sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato
gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel
por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil,
localizado na zona urbana do Município.
§ 1º. Para efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a
definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da
existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos
incisos seguintes:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima
de 3(três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas
urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos
aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação,
à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das
zonas definidas nos termos do parágrafo anterior".
O Código Tributário ao dar esta incumbência ao Município
manteve o respeito a princípio derivado do art. 182 da
Constituição Federal que estabelece ser esse ente federativo
responsável, através de seu plano diretor, por instituir a
política de desenvolvimento e expansão urbana, bem como
prescrever as exigências para que a propriedade urbana cumpra sua
função social.
"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor.
Assim, qualquer interpretação divergente com relação a essa
competência fere frontalmente o princípio da autonomia dos
municípios. Entretanto, o Código Tributário Nacional além de
eleger o critério espacial para a incidência do IPTU, atribuiu
adicionalmente ao município a competência para a definição
não só da zona urbana como também da zona de expansão urbana e
da zona urbanizável. Como conseqüência, a qualificação
urbanística do solo urbano compreende a zona urbana, a zona de
expansão urbana e a zona urbanizável, somente sendo considerada
rural a zona que estiver fora destas zonas citadas. Quanto às
zona de expansão urbana e urbanizável vale lembrar que ao serem
consideradas como urbanas, nos termos do § 2º do art. 32 do
Código Tributário, haverá a incidência do IPTU sobre imóveis
nelas localizados.
O Plano Diretor e as zonas de expansão urbana e
urbanizável
Observou-se que não há sentido em somente considerar-se
urbana uma área que esteja na zona urbana do Município. A zona
de expansão urbana, como o seu nome indica, deve ser tratada pelo
planejamento municipal como o vetor da expansão populacional, vez
que no futuro ela será transformada em novos bairros ou vilas do
Município. Portanto, as propriedades ali localizadas
estarão,desde já, sujeitas às limitações do direito de
construir, bem como devem cumprir a função social, regras
estabelecidas no plano diretor do Município.
Hely Lopes Meirelles1
ao discorrer sobre a zona de expansão urbana afirma o seguinte:
"Essas zonas, ainda que na área rural, devem ser desde
logo delimitadas pelo Município e submetidas às restrições
urbanísticas do Plano Diretor e às normas do Código de Obras
para as suas edificações e traçado urbano.
Inútil seria aguardar-se a conversão dessas zonas em áreas
urbanizadas, para, depois, sujeitá-las aos regulamentos
edilícios e às regras urbanísticas que condicionam a formação
da cidade. O Município deve orientar e preservar o
desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a fim de obter no
futuro, cidades, vilas e bairros funcionais e humanos, com todos
os requisitos que propiciam segurança, estética e conforto aos
habitantes. Isto se consegue pela antecipação das exigências
urbanísticas para as zonas de expansão urbana, que são as
matrizes das futuras cidades"
Já a zona urbanizável, entendida com uma área programada
para o exercício, fora do perímetro urbano e de expansão
urbana, de uma ou mais funções urbanas elementares também tem
características que a qualificam como urbana, estando pois
sujeita às regras de Direito Urbanístico.
Ora, se as áreas de expansão urbana e urbanizáveis estão
sujeitas às normas de Direito Urbanístico, tais como o direito
de construir e o cumprimento da função social estabelecida no
plano diretor, não há como negar-lhes a natureza jurídica de
urbanas ou a aplicação, sobre elas, das normas constantes do
Plano Diretor.
O Plano Diretor e o território rural
Esse capítulo trata especificamente do tratamento que o Plano
Diretor deve dar à área rural, admitindo que como urbanas devem
ser tratadas as áreas de expansão urbana e urbanizáveis. Ele
realça os aspectos básicos a serem considerados quando da
fixação das normas que irão garantir a integração e a
complementaridade entre as atividades desenvolvidas em todo o
território municipal, tanto as que se realizam no espaço urbano
quanto as que se realizam na área rural.
O ponto de partida para a integração urbano x rural é o
macrozoneamento rural. Realizado de forma diferente do
macrozoneamento urbano, onde a base é, principalmente, a
identificação das áreas prioritárias ou restritas para o
incremento da ocupação e do adensamento feita a partir do
conhecimento das capacidades de redes de abastecimento de água,
esgoto, energia elétrica e fornecimento de gás, além dos
limites dos sistemas viário e de transporte coletivo, associado
à orientações geotécnicas e dos riscos socioambientais, o
macrozoneamento rural é está relacionado com solos, topografia,
acessibilidades e infra-estruturas adequadas para as diversas
formas de produção rural e usos não agrícolas como, por
exemplo, turismo, chácaras de veraneio, moradias permanentes, e
outros.
Além desses aspectos, o macrozoneamento rural deve levar em
conta o princípio da sustentabilidade ambiental, com a
destinação de áreas de preservação permanente e de reserva
legal, segundo o estado de conservação dos recursos naturais,
fauna e flora, e sua capacidade de regeneração.
Assim, é fundamental conhecer com detalhes o seu território
rural. Kazuo Nakano2
apresenta a seguinte lista com as informações necessárias para
que se conheça a zona rural:
· A estrutura das propriedades imobiliárias rurais com
atividades agropecuárias, de extração vegetal e exploração
mineral, caracterizadas quanto ao preço da terra, grau de
concentração fundiária e perfil de arrendamento;
· As tendências de evolução e transformação na produção
agropecuária, extração vegetal e exploração mineral,
dependendo da situação;
· As principais destinações e formas de transporte dos produtos
agropecuários, da extração vegetal e exploração mineral;
· As áreas com importantes recursos naturais preservados;
· As áreas com importantes recursos naturais preservados e com
capacidade de recuperação;
· O passivo ambiental;
· O perfil do solo, do ponto de vista geotécnico e da produção
agrícola;
· O perfil socioeconômico e a organização territorial dos
núcleos-sede dos distritos rurais;
· Os loteamentos clandestinos classificados segundo sua estrutura
fundiária, condições urbanísticas e perfil socioeconômico;
· Os condomínios residenciais fechados, formais e clandestinos;
· A presença ou não de indústrias poluidoras;
· As (in)compatibilidades entre as atividades agropecuárias,
extrativistas, de exploração mineral e os núcleos de moradias,
formais e clandestinos; e
· O perfil dos bens e imóveis de interesse histórico,
arquitetônico e cultural como, por exemplo, fazendas antigas que
guardam patrimônios de períodos econômicos anteriores.
É grande a dificuldade em se obter os dados que constam do rol
acima. Tal se deve à inexistência de um cadastro de imóveis
rurais atualizado e preciso. O melhor conjunto de dados a esse
respeito é o que dispõe a Secretaria de Receita Federal, que o
construiu com finalidade meramente tributária, a arrecadação do
ITR. Como ele é mantido a partir das declarações anuais dos
proprietários rurais e é grande a dificuldade em confirmar a
qualidade desses dados, ele é incompleto e muito pouco preciso.
Kazuo Nakano3
detalha ainda a respeito da leitura socioterritorial da zona
rural:
"Em geral, as zonas rurais possuem áreas de interesse
para preservação ambiental com importantes mananciais hídricos,
nascentes, cursos d'água, maciços vegetais, solos
agriculturáveis, dentre outros recursos naturais. É importante
qualificar a diversidade e as condições de preservação desses
recursos e, em caso de estarem deteriorados, a capacidade de
recomposição, por exemplo, de maciços vegetais e matas
ciliares.
O desenvolvimento da agroindústria, a monocultura, a
mecanização da produção agrícola, o uso de agrotóxicos, a
prática de queimadas, dentre outras ações, têm gerado impactos
ambientais que têm de ser analisados com precisão. Tais impactos
geram passivos ambientais que é preciso avaliar. É preciso
investigar as condições das áreas de preservação permanente,
as reservas legais, as ocorrências de erosão, o assoreamento dos
cursos d'água, a ocorrência ou não de contaminação do solo e
dos recursos hídricos.
Quanto ao solo, é imprescindível identificar as áreas
agriculturáveis e não agriculturáveis; e, dentre essas
últimas, analisar as possibilidades de uso e ocupação para fins
diversos. É importante ter o perfil planialtimétrico da zona
rural, pois as declividades condicionam as formas de mecanização
da produção e do cultivo. Nesse sentido, nas áreas com maiores
declividades, com solo favorável ao plantio, pode-se desenvolver
produção intensiva baseada em pequenas propriedades, na escala
familiar."
Vale destacar, entretanto, que nem todos os problemas
identificados pela leitura socioterritorial da zona rural têm
soluções possíveis dentro dos limites de ação dos
municípios, apesar de serem problemas que afetam diretamente a
competência municipal de formular uma política de
desenvolvimento urbano que garanta o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e o bem- estar de seus habitantes.
Um desses problemas é o do parcelamento para fins urbanos de
imóvel situado na área rural. Trata-se, evidentemente, de um
problema que afeta diretamente a administração municipal, que,
em função de parcelamentos na área rural, muitos deles
clandestinos, se vê obrigada a levar serviços urbanos a pontos
cada vez mais distantes do seu território. Essa prática cria,
muitas das vezes, vazios nas áreas urbanas que permanecem ociosos
por vários anos.
A esse respeito Milton Santos4
afirma que os
"...conjuntos habitacionais levantados com dinheiro
público ...se situam quase invariavelmente nas periferias
urbanas, a pretexto dos preços mais acessíveis dos terrenos...É
desse modo que o BNH contribui para agravar a tendência ao
espraiamento das cidades e para estimular a especulação
imobiliária. Produzem-se novos vazios urbanos, ao passo que a
população necessitada de habitação, mas sem poder pagar pelo
seu preço nas áreas mais equipadas, deve deslocar-se para mais
longe, ampliando o processo de periferização".
Uma solução para viabilizar a regulação municipal sobre
essas áreas seria a demarcação de um novo perímetro urbano e
das áreas de expansão urbana e urbanizáveis abrangendo os
núcleos já existentes, mas que não é aceita de forma
pacífica, já que muitos interpretam que a competência para
legislar sobre tal assunto é exclusiva da União.
A leitura socioterritorial da zona rural e a Lei nº
11.250/2005
A Lei 11.250/2005, ao regulamentar o inciso III do § 4o do
art. 153 da Constituição Federal, determina que a União, por
intermédio da Secretaria da Receita Federal, poderá celebrar
convênios com o Distrito Federal e os Municípios que assim
optarem, visando delegar as atribuições de fiscalização,
inclusive a de lançamento dos créditos tributários, e de
cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que
trata o inciso VI do art. 153 da Constituição Federal, sem
prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receita
Federal.
Ora, como está prevista a delegação da atribuição do
lançamento do crédito tributário e da cobrança, percebe-se que
os municípios passam a ser os responsáveis pela manutenção do
cadastro de contribuintes desse tributo.
A lei que dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR) é a Lei nº 9.393, de 19 de Dezembro de
1996, alterada pela Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001. Ela
define que o contribuinte do ITR é o proprietário de imóvel,
rural, o titular de seu domínio útil ou o seu possuidor a
qualquer título, cabendo a esse contribuinte o fornecimento das
informações cadastrais de cada imóvel ao órgão local da
Secretaria da Receita Federal (SRF) por meio do Documento de
Informação e Atualização Cadastral do ITR - DIAC. Hoje a
Secretaria do Tesouro Nacional é a responsável pelo cadastro de
propriedades rurais, mantido a partir dos dados do DIAC e que são
complementados anualmente quando da declaração anual para
cálculo do imposto. A citada lei adotou para o ITR a modalidade
de lançamento conhecida como lançamento por homologação,
atribuindo ao contribuinte, independentemente de prévio
procedimento da administração tributária, a apuração e o
pagamento do ITR nos prazos e condições estabelecidos pela
Secretaria da Receita Federal, ficando tais atos sujeitos à
homologação posterior.
Na declaração os contribuintes utilizam o Documento de
Informação e Apuração do ITR - DIAT, preenchido de forma a
permitir a auto-avaliação do valor da Terra Nua - VTN, base de
cálculo do ITR. Para sua determinação o contribuinte deve
fornecer informações sobre as áreas utilizadas - construções,
culturas permanentes ou temporárias, pastagens cultivadas ou
melhoradas e as áreas de florestas plantadas -, bem como sobre as
áreas não utilizadas por serem de preservação permanente, de
reserva legal ou de interesse ecológico para a proteção de
ecossistemas.
Dispondo desses dados, com algumas inclusões que possam vir a
ser feitas no documento de apuração do imposto, o município
passa a ter informações que permitem fazer de forma permanente a
leitura e a avaliação do seu espaço rural.
Haverá, adicionalmente, a possibilidade de ser construído um
cadastro georreferenciado dos imóveis rurais, mapeando as
características das propriedades agrícolas, uma das
informações básicas para que se conheça a estrutura fundiária
na zona rural.
Outro aspecto importante da Lei 11.250/2005 é a delegação da
competência sobre a fiscalização do ITR. A fiscalização, de
acordo com a doutrina, atua com a finalidade de obter elementos
que permitam determinar, de forma precisa, a natureza e o montante
dos créditos tributários, efetuar a homologação dos
lançamentos e verificar a exatidão das declarações
apresentadas pelos contribuintes. As competências e poderes da
fiscalização, observadas as prescrições postas pelo Código
Tributário Nacional, devem ser disciplinados pela legislação
pertinente que pode impor regramento específico à um determinado
tributo. Esse regulamento fixa normas a respeito da fiscalização
do tributo em pauta e cria obrigações a serem atendidas pelos
contribuintes com o objetivo de facilitar o trabalho da
administração fiscal.
Essas obrigações passam a integrar o que a legislação
tributária chama de obrigações acessórias. São obrigações
sem conteúdo pecuniário que se traduzem na prestação positiva
ou negativa (obrigação de fazer ou de não fazer) no interesse
da fiscalização ou da arrecadação de tributos. Um aspecto
importante dessas obrigações é que elas não dependem da
existência de uma obrigação principal à qual se subordine. Ela
pode estender-se a um não-contribuinte como meio de verificar se
sua situação fiscal realmente é a de alguém que não deve o
tributo.
O Decreto n.º 4.382 de 19 de setembro de 2002 que regulamenta
o ITR apenas repete, relativamente à fiscalização, as
prescrições existentes no Código Tributário Nacional. Justo
seria, com a assunção dos municípios da competência pela
fiscalização, introduzir na legislação dispositivos que
objetivamente facilitem a ação fiscalizadora e que indiretamente
contribuam para manter atualizados os dados sobre as propriedades
rurais.
Conclusões
O Plano Diretor deve tratar não só das áreas urbanas, de
expansão urbana ou urbanizáveis. Deve haver, no mínimo, a
preocupação de integrar o macrozoneamento urbano com o do área
rural, com a identificação de áreas com solos, topografia,
acessibilidades e infra-estruturas adequadas para as diversas
formas de produção agropecuária, extração vegetal e
exploração mineral, bem como para outros usos como, por exemplo,
turismo, chácaras de veraneio, moradias permanentes, dentre
outros.
Há portanto que se conhecer aspectos da área rural que
permitam seja ela tratada de forma adequada dentro das políticas
de desenvolvimento e expansão urbana. Tal implica em dispor de um
conjunto de dados nem sempre disponíveis para os planejadores
municipais. Com a aprovação da Lei 11.250/2005, os municípios
ao assumirem a arrecadação e fiscalização do ITR, passam a
dispor automaticamente de um conjunto de dados que irá propiciar
um conhecimento importante para a formulação de políticas para
a área rural.
[1]
Direito
Municipal Brasileiro, 6ª ed., São Paulo, Malheiros Editores,
1993, p. 70.
[2]
O Planejamento do Município e o Território Rural, São Paulo,
Instituto Polis, 2004, p. 29.
[3] Op. cit. p. 30.
[4] A urbanização brasileira. 2ª
ed. São Paulo.: Hucitec, 1996, p. 112.
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