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TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS FEDERAIS AOS MUNICÍPIOS
Sérgio Villaçai
Introdução
Enquanto os municípios aguardam uma reforma tributária
definitiva que venha a dar estabilidade financeira ao sistema
federativo, eles continuam muito dependentes da transferência de
recursos estaduais e federais para poder cumprir suas
competências, notadamente a de prestação de serviços públicos
às suas populações.
A União e os Estados têm competência tributária sobre
tributos que juntos compõem uma importante fatia do total
arrecadado nacionalmente, repartindo parte do produto dessa
arrecadação com os municípios. Essas transferências decorrem,
em geral, de mandamentos constitucionais ou legais mas podem
também ser voluntárias, quando realizadas a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira.
Esse boletim trata especificamente das transferências da
União e serve para orientar municípios na gestão e prestação
de contas dos recursos delas originários. Vale destacar que além
do controle externo exercido pelos poderes legislativos
municipais, que o executam com o auxilio dos Tribunais de Contas,
os municípios também podem ser fiscalizados pela Controladoria
Geral da União (CGU) e pelo Tribunal de Contas da União quando
se tratar de recursos federais e que atualmente a CGU vem
realizando um controle mais permanente sobre o uso desses
recursos.
Conceitos Gerais
As transferências da União aos municípios podem ser
classificadas nas seguintes modalidades:
a) constitucionais;
b) legais;
c) do Sistema Único de Saúde (SUS);
d) direta ao cidadão;
e) voluntárias.
Transferências Constitucionais
Com a Constituição de 1988, houve uma descentralização das
competências do Estado entre seus entes constitutivos. Com isso,
a Constituição tratou de dividir também as receitas
tributárias, estabelecendo competências tributárias exclusivas
dos estados e municípios e determinou cotas de participação
desses entes nos tributos de competência da União.
Aos recursos que a União transfere aos municípios por
determinação da Constituição dá-se o nome Transferências
Constitucionais. São exemplos desse tipo de transferência:
a) Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - CF art.
159,I,b;
b) Transferências para Municípios - Imposto Territorial Rural
(ITR) - CF art. 158,IIii.
Pertence aos municípios, também por dispositivo
constitucional, o produto total da arrecadação do imposto da
União sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente
na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles,
suas autarquias e pelas fundações que instituírem ou
mantiverem. (art. 158,I)iii;
Transferências Legais
As transferências legais são aquelas previstas em leis
específicas. Essas leis determinam as formas de habilitação, de
transferência, de aplicação dos recursos e como deverá ocorrer
a respectiva prestação de contas. São exemplos desse tipo de
transferência:
a) Transferência Financeira do ICMS - desoneração (Lei
Complementar 87/96);
b) Transferências da Compensação Financeira pela Exploração
de Recursos Naturais, como é o caso das receitas dos Royalties do
Petróleo (Lei 7990/89 e Lei 9478/97);
c) Transferências do Salário Educação (Lei 10832/03);
d) Transferências do Programa Nacional de Alimentação Escolar -
PNAE (MP 2178-36/03);
e) Transferências do Programa Dinheiro Direto nas Escolas - PDDE
(MP 2178-36/01);
f) Transferências do Programa Nacional de Apoio a Estados e
Municípios para a Educação Fundamental de Jovens e Adultos -
EJA (Lei 10880/04);
g) Transferências do Programa Nacional de Apoio ao Transporte
Escolar - PNATE (Lei 10880/04);
h) Transferências do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS
(Lei 8742/93).
Transferências destinadas ao sistema único de Saúde (SUS)
O Sistema Único de Saúde (SUS) compreende todas as ações e
serviços de saúde estatais das esferas federal, estadual,
municipal e distrital, bem como os serviços privados de saúde
contratados ou conveniados.
As transferências destinadas ao SUS são tratadas
destacadamente por conta da relevância do assunto. O SUS está
definido na Constituição (art. 198) e seu funcionamento na Lei
8080/90.
A descentralização dos recursos para as ações e serviços
de saúde é concretizada por meio da celebração de convênios,
de contratos de repasses e, principalmente, de transferências
fundo a fundo. No repasse fundo a fundo, os valores são
depositados diretamente do Fundo Nacional de Saúde aos fundos de
saúde estaduais, do Distrito Federal e municipais. Os depósitos
são feitos em contas individualizadas, isto é, específicas dos
fundos.
Transferências diretas ao cidadão
Compreendem programas que concedem benefício monetário
mensal, sob a forma de transferência de renda diretamente à
população-alvo do programa.
Em linhas gerais, cabe ao município a missão de operacionalizar
os programas com ações como seu credenciamento junto ao Governo
Federal, realizar e manter o cadastro das pessoas beneficiadas
pelos programas, instituir os conselhos de controle social dos
programas e outros.
Entre os programas nesta modalidade, destacamos:
a) Programa Bolsa Família;
b) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
Transferências voluntárias
As transferências voluntárias são os repasses de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados
ao Sistema Único de Saúde.
Instrumentos utilizados nas transferências de recursos
federais
Como vimos existem são vários os instrumentos utilizados nas
transferências de recursos federais aos municípios. Os
principais são: transferências automáticas, transferências
fundo a fundo, transferências por meio de convênio e
transferências por meio de contrato de repasse. O que vai
determinar a forma como as transferências ocorrerão são os atos
normativos que regem cada tipo de transferência. As principais
características de cada forma de transferência são:
a) Transferências Automáticas: são aquelas realizadas
sem a utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato
realizadas mediante o depósito em conta corrente específica.
São automáticas as transferências para a descentralização de
recursos em determinados programas na área de educação
(disciplinadas pela Medida Provisória nº 2.178-36, de
24/8/2001). Atualmente abrange os seguintes programas: Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Programa Dinheiro Direto
na Escola (PDDE) e Programa de Apoio a Estados e Municípios para
a Educação Fundamental de Jovens e Adultos (EJA).
b) Transferências Fundo a Fundo: as transferências
fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse de recursos diretamente
de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual,
municipal e do Distrito Federal, dispensando a celebração de
convênios. As transferências fundo a fundo são utilizadas nas
áreas de assistência social e de saúde.
c) Convênio: instrumento que disciplina a
transferência de recursos federais aos municípios visando à
execução, em regime de mútua cooperação, de programas de
trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco. O
convenente é um órgão da administração pública federal
direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade
de economia mista que esteja gerindo recursos dos orçamentos da
União. Como conveniado, o município é co-responsável pela
aplicação e fiscalização dos recursos.
Assim, a característica básica do convênio é a ausência de
remuneração de qualquer
de seus signatários. Trata-se de uma parceria, de uma soma de
esforços para se atingir um objetivo comum, onde um dos
partícipes se incumbe de fazer a transferência dos recursos
financeiros necessários ao custeio da das despesas relacionadas
com o objeto, enquanto o outro realiza a execução propriamente
dita do objeto do convênio podendo ser também responsável por
uma parcela dos recursos, que podem ser financeiros, humanos ou em
bens, a chamada contrapartida.
d) Contrato de Repasse: instrumento utilizado para
repasse de recursos da União para estados, Distrito Federal e
municípios, por intermédio de instituições ou agências
financeiras oficiais federais, destinados à execução de
programas governamentais.
A CGU publicou recentemente a cartilha GESTÃO DE RECURSOS
FEDERAIS contendo informações formalidades e cuidados que devem
ser observados quando da aplicação de recursos provenientes da
União. Com o objetivo de apresentar ao administrador municipal
algumas informações que sirvam para evitar sejam cometidas
irregularidades na aplicação desses recursos, alguns trechos do
manual estão apresentados nas seções Educação, Saúde e
Assistência Social desse boletim.
Quanto às Transferências Voluntárias, instrumentalizada
através de convênios ou de contratos de repasse há que
primeiramente ter atenção quanto ao atendimento prévio de
alguns requisitos, a maioria previstos na Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF (Lei Complementar 101/01) Os mais importantes são:
a) A publicação bimestral do Relatório Resumidos da
Execução Orçamentária ( LRF, art. 52, §2º);
b) Encaminhamento anual de suas contas ao Poder Executivo da
União( LRF, art. 51);
c) Publicação (quadrimestral ou semestral, conforme o caso) do
Relatório de Gestão Fiscal ( LRF, art. 55, §3º);
d) Estar dentro dos limites das despesas com pessoal, 60% da
receita corrente líquida, conforme a LRF, art. 23, §3º, I);
e) Comprovar, conforme o parágrafo único do art. 11 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, de que instituiu, regulamentou e
arrecadou todos os tributos nos termos definidos na legislação
vigente (Constituição Federal, Código Tributário Nacional,
etc.);
f) Comprovar de que existe dotação específica, no orçamento do
município, para a despesa objeto da transferência ( LRF, art.
25, §1º, I);
g) Comprovar que está em dia quanto ao pagamento de tributos,
empréstimos ou financiamentos devidos à União( LRF, art. 25,
§1º, I);
e) Estar em dia quanto à prestação de contas de recursos
anteriormente recebidos da União( LRF, art. 25, §1º, I);
f) Comprovação de estar cumprindo os limites constitucionais de
aplicação da receita resultante de impostos na manutenção e
desenvolvimento do ensino e nos serviços públicos de saúde (
LRF, art. 25, §1º, IV,b);
g) Comprovar observância dos limites das dívidas consolidada e
mobiliária, conforme a LRF, art. 25, §1º, IV,c;
h) Comprovação de existência de previsão orçamentária de
contrapartidaiv, compatível com a capacidade
financeira da conveniada; ( LRF, art. 25, §1º, IV,d);
Por conta de tais exigências, muitos comprovantes de
regularidade devem ser apresentados para a celebração do
convênio. Os mais importantes são:
- Certidão Negativa de Débitos de Tributos e Contribuições
Federais, fornecida pela Secretaria da Receita Federal, incluido o
PIS/PASEP;
- Certidão quanto à Dívida Ativa da União, fornecida pela
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN);
- Certidão Negativa de Débito (CND), fornecida pelo INSS;
- Certificado de Regularidade do FGTS (CRF), fornecido pela Caixa
Econômica Federal;
- Adimplência junto ao Siafi e Cadin, que será demonstrada
mediante pesquisa feita pelo concedente nos sistemas próprios;
- Declaração de adimplência junto à Administração Pública
Federal direta e indireta.
Além desses requisitos o interessado deverá enviar proposta
ao titular do ministério, orgão ou entidade responsável pelo
programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho que deve
conter:
- razões que justifiquem a celebração do convênio;
- descrição completa do objeto a ser executado;
- descrição das metas a atingir, em qualidade e quantidade;
- etapas ou fases da execução do objeto, com previsão de
início e fim;
- plano de aplicação dos recursos a ser desembolsados pelo
convenente e da contrapartida financeira do proponente, quando for
o caso, para cada projeto ou evento;
- cronograma de desembolso;
- mediante certidão de registro no cartório de imóvel - no caso
da execução de obras ou benfeitorias. São admitidas, por
interesse social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo
período mínimo de vinte anos, outras hipóteses alternativas,
tratadas na instrução Normativa da Secretaria do Tesouro
Nacional nº 4/2003.
Além das informações acima, integrará o Plano de Trabalho a
especificação completa do bem a ser produzido ou adquirido,
quando for o caso, e, no caso de obras ou serviços, o projeto
básico, na forma do inciso IX do art. 6° da Lei n°8666/93.
Outro aspecto que os municípios devem estar atentos é o da
obrigatoriedade da prestação de contas, sempre apresentada ao
órgão ou entidade concedente do recurso Ela pode ser parcial,
quando se referem às parcelas de recursos transferidos, quando o
convênio for celebrado para liberação em 3 (três) ou mais
parcelas, sendo que a prestação de contas parcial referente à
1ª parcela liberada será feita antes e para a liberação da 3ª
parcela e assim sucessivamente, ou final, quando referente ao
total dos recursos recebidos, englobando todas as parcelas, além
dos rendimentos de aplicações financeiras e da contrapartida.
Será apresentada até sessenta dias após o término da vigência
do convênio.
Não respeitados o prazo da prestação parcial serão
imediatamente suspensas as liberações das parcelas subseqüentes
e estabelecido um prazo máximo de 30 (trinta) dias
para saneamento da impropriedade, sob pena de rescisão do
convênio. Já no caso da prestação de contas final será
estabelecido um prazo máximo de 30 (trinta) dias para
apresentação da prestação de contas, ou recolhimento dos
recursos recebidos, incluídos rendimentos de aplicações
financeiras, tudo acrescido de juros e correção monetária, na
forma da lei, sendo o ordenador de despesas do órgão ou entidade
concedente obrigado a comunicar o fato ao órgão de controle
interno de sua jurisdição ou equivalente, sob pena de
responsabilidade.
Em ambos os casos, caso não sejam atendidas as exigências no
prazo estabelecido pelo concedente e exauridas todas as
providências cabíveis visando ao ressarcimento ao erário, o
ordenador de despesas do concedente registrará o fato no Cadastro
de Convênios no Siafi e encaminhará o respectivo processo ao
órgão de contabilidade analítica a que estiver jurisdicionado,
para instauração da tomada de contas especial e demais medidas
de sua competência, sob pena de responsabilidade.
Vale destacar que se as contas forem aprovadas pelo concedente,
este deverá efetuar o registro da aprovação no Sistema Siafi e
fazer constar no processo declaração expressa de que os recursos
transferidos tiveram boa e regular aplicação, encaminhando o
processo para o órgão de contabilidade analítica; ele
analisará formalmente o processo e, constatando a sua legalidade,
fará o registro de homologação no Siafi. Já no caso da não
aprovação, depois de tomadas todas as providências cabíveis
que visem a sua regularização, o concedente registrará o fato
no Cadastro de Convênios do Siafi e encaminhará o processo ao
órgão de contabilidade analítica para que seja instaurada a
tomada de contas especial, visando a apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
Com esse texto pretendemos mostrar que a transferência de
recursos da União para os Municípios de recursos da União é um
fato comum mas que exigem uma série de cuidados da parte do
administrador municipal. Por ser comum, fica claro que não existe
qualquer necessidade de intermediação para que sejam obtidas.
Já quanto as cuidados, deve o gestor do órgão que recebe tais
recursos estar atento às regras, evitando que sejam cometidos
erros que venham a inviabilizar a obtenção de recursos, ou
relativamente a recursos já obtidos, que haja irregularidades na
sua aplicação que possam ensejar a instauração de tomada de
contas especial para sua apuração e saneamento.
i
- Mestre em administração
Pública pela FGV, assessor do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro e editor do Boletim CEBI.
ii
- Ver no Boletim CEBI números 20 a íntegra da Lei que permite
aos municípios a cobrança e fiscalização do ITR.
iii - A Secretaria do Tesouro Nacional optou por
classificar essa receita não mais como Transferência da União e
sim como uma Receita Tributária do ente que efetua a retenção
do imposto..
iv - A contrapartida poderá ser
atendida por meio de recursos financeiros, de bens ou de
serviços, desde que economicamente mensuráveis, e estabelecida
de modo compatível com a capacidade financeira da respectiva
unidade beneficiada, tendo por limites os percentuais
estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias..
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