LOGÍSTICA MUNICIPAL: O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS, O PREGÃO E OS CONSÓRCIOS

Sérgio Villaça¹

No setor público, como no privado, cabe à área de logística fornecer os materiais e serviços para a consecução das atividades institucionais do órgão ou entidade, só que nesse setor a questão ganha complexidade, principalmente na compra de bens de consumo freqüente, sendo comum a realização de licitações repetidas versando sobre objetos semelhantes, o que gera custos e desgastes.

O Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15 da Lei 8666/93, permite não só que se evite a realização de licitações múltiplas, como também reduz custos de armazenagem, produz maior celeridade na realização das aquisições e permite adequar os pagamentos dos fornecedores à dinâmica da execução orçamentária e financeira.

A Lei 8666/93 determina que a seleção, no Sistema de Registro de Preços, seja sempre feita mediante concorrência. Com a Lei 10520/02, o seu uso é facilitado pois nela existe a autorização para a adoção da modalidade pregão no caso de compras e contratações de bens e serviços comuns.

Com a redação dada pela Emenda 19/98, a Constituição Federal em seu art. 241, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, através de convênios de cooperação ou de consórcios públicos realizar a gestão associada de serviços públicos bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. O consórcio público, cujas normas gerais de funcionamento estão dispostas na Lei 11.107/2005, cria novas possibilidades de solução dos problemas da logística municipal.

No momento em que a administração municipal vem utilizando o pregão com mais freqüência e, mais importante, obtendo ganhos importantes com o seu uso, é interessante avaliar a possibilidade de ampliar esses ganhos adotando, para compras de bens e serviços comuns, o Sistema de Registro de Preços, sem perder de vista as oportunidades de ganho adicionais com a adoção de uma logística consorciada.

O objetivo desse editorial é oferecer ao responsável pela logística municipal informações que permitam uma reflexão sobre essas possibilidades.

A Logística no Setor Público

A questão fundamental da logística é prover, no momento em que são necessários ao processo de produção de bens e serviços, os insumos materiais, com a qualidade e na quantidade adequadas. Preocupa-se também com a otimização dos preços desses insumos e com a redução dos custos de aquisição e de armazenamento.

Essas atribuições revestem-se de maior complexidade no setor público já que, além das questões operacionais inerentes ao processo de aquisição, compras e contratações devem considerar o que dispõe a legislação a esse respeito. Adicionalmente, há que garantir que os gastos decorrentes das aquisições estejam previstos no orçamento, que haja crédito suficiente para a sua realização, e que não comprometam a execução financeira, minimizando a possibilidade de não pagamento, dentro do exercício, das despesas com os fornecedores.

O Sistema de Registro de Preços

O Sistema de Registro de Preços é um procedimento de contratação de bens e serviços, por meio de licitação na modalidade de concorrência ou pregão, em que as empresas assumem o compromisso de fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados em uma ata específica e a contratação é realizada quando for mais conveniente aos órgãos/entidades que integram essa ata.

Para o seu uso nos municípios há que considerar, inicialmente, o que determina o ordenamento jurídico em vigor, particularmente a Lei 8666/93 em seus arts. 115 e 15, especialmente o §3º do art. 15 que obriga a sua regulamentação através de decreto local. Como os instrumentos de regulamentação devem ser relativos a uma lei dentro do mesmo nível administrativo (União, estados Distrito Federal ou municípios), observa-se que, para permitir a regulamentação via decreto, há que existir uma lei local tratando do assunto.

Para a elaboração da lei local e de seu disciplinamento através de decreto, há que considerar o que a Lei 8666/93 apresenta em seu art. 15, combinado com o art. 11 da Lei 10520/02. Esse último autoriza o uso da modalidade pregão no processo de seleção do regime de preços. Municípios que não dispõem de legislação sobre o assunto poderão usar como referência a legislação da União (Decreto 3931/01, alterado pelo Decreto 4342/02).

Alguns pontos importantes da regulamentação do Sistema de Registro de Preços são:

1. a identificação prévia dos objetos cuja aquisição pode ser feita através desse sistema. Vale lembrar que são admitidas contratações de bens e serviços em geral e bens e serviços de informática, com o cuidado de, se realizada na modalidade pregão, as licitações devem ter como objeto bens ou serviços comuns, definidos no parágrafo único do art. 1º da Lei 10520/02;

2. a obrigatoriedade de que o certame seja precedido de uma ampla pesquisa de mercado (§1º do art. 15 da Lei 8666/93). Essa pesquisa tem como objetivo nortear a comissão quando do julgamento das propostas, e sua não realização pode levar à anulação do procedimento por ilegalidade;

3. a obrigatoriedade de constar do edital o critério a ser adotado para o registro, sempre de acordo com as conveniências da administração e em função das quantidades estimadas e da capacidade de fornecimento dos interessados. Assim, no caso de fornecimento de grandes quantidades de um produto, desde que o edital fixe, de forma clara, as regras da contratação, pode a administração registrar os preços escalonando os fornecedores a partir do menor preço e na medida que esgotada a capacidade de fornecimento do melhor colocado, os contratos passariam a ser assinados com os demais fornecedores na ordem em que foram registrados. Evita-se, assim, que empresas de menor porte tenham sua participação no certame invibializada a priori.

4. a indicação no edital do tipo de licitação, que pode ser menor preço, nos casos de concorrência ou pregão, ou técnica e preço, tipo somente adotado para registro de preços através de concorrência;

5. a criação de uma ata de registro de preços, instrumento obrigacional unilateral regido pelo direito público, que funciona como um protocolo de intenções entre a administração e os fornecedores objetivando a celebração, não obrigatória, de contratos futuros. Na ata devem constar: a validade (limitada a um ano),os preços, fornecedores e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas nos edital e nas propostas apresentadas;

6. o tratamento de casos em que terminada a validade da ata, seja pelo fim do prazo ou esgotamento da quantidade estimada, persista a necessidade de futuras entregas do bem ou serviço. Apesar de não haver convergência de entendimento entre os doutrinadores, tende a maioria, a admitir que no primeiro caso, fim da validade da ata, se os fornecedores aceitarem a manutenção dos preços, contratos poderão ser assinados para além dessa data nas condições nela registradas. No segundo, mais pacífica é a aceitação de que, mesmo não sendo a ata um contrato e sim uma expectativa de futura contratação, o fornecedor será obrigado a fornecer, nas condições dela constantes, até 25% a mais da quantidade estimada. (§§ 1° e 2° do art. 65 da Lei 8666/93);

7. os cuidados quanto ao registro orçamentário dos gastos decorrentes de contratos de fornecimentos realizados no Sistema de Registro de Preços. Vale lembrar que uma das vantagens do sistema é a possibilidade de uma única licitação servir a mais de um órgão, o que obriga a cuidados especiais quando do registro orçamentário;

8. as regras para a formalização da contratação, especificando os casos em que haverá a necessidade de um instrumento contratual ou quando será adotado um instrumento similar como nota de empenho, ordem de serviço, autorização de compra ou outro.

Na implantação do Sistema de Registro de Preços é importante a identificação do órgão gerenciador do sistema. Caberá a esse órgão a condução dos procedimentos para realização do registro de preços e gerenciamento da Ata dele decorrente, assumindo a responsabilidade de:

° identificar os órgãos que participarão da licitação e definir o objeto e sua demanda;
° elaborar o edital e realizar a licitação;
° elaborar e assinar a Ata de Registro de Preços contendo preços ofertados e mantidos durante o período de sua vigência, e divulgar a ata aos demais órgãos participantes;
° acompanhar e monitorar a utilização da Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, inclusive a autorização para que outros órgãos que não participaram do certame "peguem carona" e realizem compras dentro da validade da ata.

O uso do pregão no Sistema de Registro de Preços (SRP) não só agiliza o processo como também permite uma melhor negociação dos preços registrados, como demonstra o quadro abaixo.

Consórcio Público

A Lei 11107/05, que dispõe sobre consórcios públicos, trouxe novas oportunidades para a compra compartilhada entre vários órgãos ou entidades, valendo a pena uma reflexão sobre seu uso.

O consórcio público é uma modalidade de contrato celebrado pela União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para a realização de objetivos de interesses comuns, dentro dos limites estabelecidos no art. 241 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda 19/98, que autoriza a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Podem constituir o consórcio público tanto a associação de entes da administração pública, assumindo a forma de uma associação pública, quanto pessoas jurídicas de direito privado. Na primeira modalidade, o consórcio público adquire personalidade jurídica de direito público, integrando a administração indireta de todos os entes da Federação, regidos, portanto, pelas normas do direito público. Na segunda modalidade, o consórcio adquire personalidade jurídica de direito privado, mediante requisitos da legislação civil.

Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:

I - firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II - promover desapropriações e instituir servidões, nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público, desde que criado sob a forma de associação pública; e
III - ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes federativos consorciados, dispensada a licitação.

Os entes interessados na constituição de um consórcio público deverão, previamente, firmar um contrato preliminar, que uma vez ratificado converter-se-á em contrato de consórcio público. Essa etapa preliminar consiste no chamado protocolo de intenções enunciado pelo art. 4º da Lei 11.107/05. As cláusulas necessárias à formação do protocolo de intenções são dadas pelos incisos do referido artigo.

O objeto do consórcio público é, como foi dito, a gestão associada de serviços públicos. Mas o que é serviço público? A doutrina oferece diversas conceituações sobre o que seja a dita expressão. Para Hely Lopes Meirelles , o conceito de serviço público é "todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado".

Por sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello , define serviço público como sendo "toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material, destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo" .

Semelhante é o pensamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro , que considera serviço público "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público".

Já Odete Medauar estabelece que serviço público "diz respeito a atividade realizada no âmbito das atribuições da Administração, inserida no Executivo. E refere-se à atividade prestacional, em que o poder público propicia algo necessário à vida coletiva, como por exemplo: água, energia elétrica, transporte urbano. As atividades-meio, por exemplo: arrecadação de tributos, serviços de arquivo, limpeza de repartições, não se incluem na acepção técnica de serviço público".

Apesar das variações existentes, nota-se que há uma base comum a todos: importa numa ação estatal que visa a satisfação de necessidades coletivas. Esta idéia parece ser, portanto, o pressuposto básico a ser observado na instituição de consórcios - qualquer caso concreto de prestação estatal que vise à satisfação de necessidades coletivas pode ser gerido de forma consorciada, segundo os princípios da Lei 11107/05.

Assim, admite-se como válida a criação de consórcios públicos para prestação de serviços na área da saúde, na área da educação, de saneamento (usinas intermunicipais de tratamento e reciclagem de resíduos urbanos, estações intermunicipais de tratamento de água e esgoto etc), dos transportes coletivos, de fornecimento de energia elétrica, de iluminação pública, entre outros tantos possíveis.

Esses exemplos ilustram a grande força realizadora do instituto do consórcio público. Em todos eles, a gestão consorciada irá permitir a otimização do uso de recursos, com conseqüente ampliação da oferta e melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos consorciados. Poderá também contribuir para diminuir o problema da escassez de investimentos em algumas das áreas citadas - saneamento básico é uma delas.

Para o serviço público realizado de forma consorciada continuam válidos os princípios que regem a sua prestação individual como a adequação, a eficiência e a continuidade. Objetivando a preservação de tais princípios é que o inciso XI do art. 4o da lei do consórcio públicos cria o contorno da gestão associada, obrigando que sejam explicitadas:

a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público;
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados;
c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados;
e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão.

Todos esses pontos devem constar do protocolo de intenções e, como já afirmado antes, ultrapassada a etapa do protocolo de intenções, em que os entes federados esgotam eventuais debates, elaboram detalhados estudos e planejamentos para a implementação da gestão associada de serviços públicos, tem-se a ratificação, mediante lei, do contrato de consórcio público.

Adicionalmente a Lei em comento modifica a Lei 8666/93. Estabelece limites especiais para a realização de concorrências e dispensa de licitação e cria uma nova hipótese de dispensa de licitação na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidades da sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos autorizados no contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação. Além dessas mudanças, ela modifica o art. 26 e faz uma emenda aditiva ao art.112, ficando, esse último, com a seguinte redação:

" Art. 112. Quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pública, caberá ao órgão contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execução, fiscalização e pagamento.

§ 1o Os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da Federação consorciados.
§ 2o É facultado à entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do contrato." (NR)

O legislador preocupou-se, portanto, em criar mecanismos que tornam mais atraente a gestão consorciada de serviços públicos, especialmente no tratamento das questões de logística. Questões que podem ainda ser melhor resolvidas a partir da adoção do Sistema de Registro de Preços, conseguindo-se com isso melhores preços, redução do número de licitações, contratação do fornecimento apenas quando do surgimento da necessidade, otimização dos estoques, com conseqüente redução do custo de armazenamento e, não menos importante, um melhor planejamento e controle da execução orçamentária e financeira.

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