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ESTATUTO DAS CIDADES - GLOSSÁRIO
Muitos são os instrumentos previstos no Estatuto
da Cidade e que devem ter sido tratados nos Planos Diretores
enviados pelos municípios no início desse mês aos seus
Legislativos para aprovação. A maioria deles é conhecida no
país, sua utilização, contudo tem sido restrita principalmente
devido a impedimentos culturais, históricos, jurídicos, ou
mesmo, e principalmente, os impedimentos decorrentes dos
interesses políticos em jogo.
Entretanto, a situação da maioria de nossas
cidades requer que se lance mão de todos os recursos existentes e
que se criem instrumentos capazes deste enfrentamento político.
Não é por outro motivo que o Estatuto da Cidade dedica grande
parte de seu conteúdo aos instrumentos para a promoção da
política urbana, em especial na esfera municipal, classificados,
de acordo com sua natureza, em tributários, financeiros ou
econômicos; jurídicos; administrativos e políticos.
Na lista aparecem instrumentos previstos nos
artigos 182 e 183 da Constituição Federal - parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios; imposto predial e
territorial urbano progressivo no tempo; desapropriação com
pagamento em títulos da dívida; e usucapião especial de imóvel
urbano -, bem como outros valiosos instrumentos como o direito de
superfície; o direito de preempção (de preferência); a outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso; as
operações urbanas consorciadas; a transferência do direito de
construir; e o estudo de impacto de vizinhança.
Esse texto apresenta um glossário que reúne
todos esses instrumentos bem como os princípios ou conceitos que
estão relacionados a esses instrumentos. Assim eles podem ser
melhor compreendidos, o que facilitará a sua implementação e o
seu uso efetivo. Os termos estão apresentados em ordem
alfabética, aparecendo sublinhados termos que estão definidos em
outra parte do glossário.
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Artigo 182 da Constituição Federal
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas
com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais.
O principal objetivo destes três instrumentos, de aplicação
sucessiva, é o combate à retenção de terrenos ociosos em
setores da cidade que, cada vez mais, se valorizam ao serem
dotados, pelo poder público municipal, de infra-estrutura e
serviços urbanos, aumentando os custos de urbanização e
expandindo, desnecessariamente, as áreas urbanas.
Artigo 183 da Constituição Federal
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana
de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia
ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não
seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de
uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por
usucapião.
Contribuição de melhoria
A contribuição de melhoria é uma das espécies
tributárias, ao lado dos impostos e taxas. Encontra-se prevista
no artigo 81 do Código Tributário Nacional. É instituída de
modo a recuperar para os cofres públicos, ao menos parcialmente,
os recursos aplicados em obras públicas que tenham gerado
valorização imobiliária. Sua incidência ocorre em função de
cada imóvel beneficiado, na medida do acréscimo do seu valor
venal.
Desapropriação
É o procedimento através do qual o Poder
Público ou seus delegados impõe a perda do direito à
propriedade sobre determinado bem, que passa ao patrimônio da
entidade expropriante. Justificam a desapropriação por utilidade
ou necessidade pública, os casos previstos no Decreto-lei n°
3.365/41, o qual regulamenta também o respectivo procedimento,
tanto na via administrativa quanto na via judicial. Para os casos
de interesse social, aplicam-se, conforme a hipótese, as Leis
Federais n° 4.132/62, 8.629/93 (para fins de reforma agrária) e
o próprio Estatuto das Cidades, em seu artigo 8°.
Desapropriação com pagamento em títulos da
dívida pública
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU
progressivo no tempo, sem que o proprietário tenha cumprido a
obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o
Estatuto das Cidades, em seu art. 8º, autoriza o poder público
municipal proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento
em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais.
As áreas que chegarem a ser objeto de
desapropriação poderão servir para promoção de
transformações na cidade como, por exemplo, a implantação de
projetos habitacionais ou a criação de espaços públicos para
atividades culturais ou de lazer, bem como destinar essas áreas
para atividades econômicas voltadas para o desenvolvimento
econômico do município.
Direito de preempção
O direito de preempção é o instrumento,
descrito nos artigos 25 a 27 do Estatuto das Cidades, que confere,
ao poder público municipal, preferência para a compra de imóvel
urbano respeitado seu valor no mercado imobiliário e antes que o
imóvel de interesse do município seja comercializado entre
particulares.
Para usufruir deste direito, o Município deverá
possuir lei municipal, baseada no Plano Diretor, que delimite as
áreas onde incidirá a preempção. A lei que fixa as áreas
objeto de incidência deste direito não poderá vigorar por mais
de cinco anos, porém, pode ser renovada após um ano de seu
término. Ao instituir o direito de preferência, a lei municipal
deve enquadrar cada área em uma ou mais finalidades identificadas
no Estatuto, como a aquisição de imóveis de interesse
histórico, cultural ou ambiental ou a aquisição de áreas para
a construção de habitações populares, atendendo a uma demanda
social, bem como para a implantação de atividades destinadas ao
lazer e recreação coletivos, como, por exemplo, parques, ou
mesmo para a realização de obras públicas de interesse geral da
cidade.
Permite, também, que a partir de um cuidadoso
planejamento, o município adquira áreas para a constituição de
uma reserva fundiária ou estoque de terrenos, sem a necessidade
de adoção de medidas drásticas como a desapropriação, que
muitas vezes acarretam problemas sociais e jurídicos.
Um aspecto importante para a adoção desse
direito é sua integração com o planejamento financeiro e
orçamentário municipal, já que a sua utilização exige a
disponibilidade de recursos públicos para a aquisição
preferencial de imóveis.
Direito de superfície
O direito de superfície, descrito nos artigos 21
a 24 do Estatuto das Cidades possibilita que o proprietário de
terreno urbano conceda, a outro particular, o direito de utilizar
o solo, o subsolo ou o espaço aéreo de seu terreno, em termos
estabelecidos em contrato - por tempo determinado ou indeterminado
- e mediante escritura pública firmada em cartório de registro
de imóveis.
O proprietário de imóvel urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado poderá atender às exigências de
edificação compulsória estabelecida pelo poder público,
firmando contrato com pessoa interessada em ter o domínio útil
daquele terreno, mantendo, contudo, o terreno como sua
propriedade.
O concessionário adquire o direito de uso das
edificações e das benfeitorias realizadas sobre o terreno. Isto
quer dizer que se transfere para quem se beneficia do direito de
superfície a prerrogativa de uso daquele espaço. Findo o
contrato, as benfeitorias realizadas no terreno serão revertidas
para o proprietário do terreno, sem indenização obrigatória,
admitindo-se, porém, que o contrato estabeleça o pagamento de
uma indenização a quem usou o direito de superfície em seu
terreno.
A concessão do direito de superfície poderá ser
gratuita ou onerosa e quem usufrui da superfície de um terreno
responderá, integralmente, pelos encargos e tributos que
incidirem sobre a propriedade, arcando, ainda, proporcionalmente
à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos
sobre a área objeto da concessão, salvo disposição contrária
estabelecida em contrato. Tal direito se extingue, caso haja
desvio da finalidade contratada.
Estatuto das Cidades
Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 que
regulamenta o artigo 182 e o artigo 183 da Constituição Federal
e estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências.
Estudo de impacto de vizinhança
O Estatuto das Cidades estabelece que lei
municipal definirá os empreendimentos e atividades privadas ou
públicas em área urbana, que dependerão de elaboração de
estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as
licenças ou autorizações de construção, ampliação ou
funcionamento, a cargo do poder público municipal.
Ele será executado para avaliação dos efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade na qualidade de vida da
população residente na área e em suas proximidades, incluindo,
no mínimo nessa análise:
· o aumento da população na vizinhança;
· a capacidade e existência dos equipamentos urbanos e
comunitários;
· o uso e a ocupação do solo no entorno do empreendimento
previsto;
· o tráfego que vai ser gerado e a demanda por transporte
público;
· as condições de ventilação e de iluminação; e
· as conseqüências da inserção deste novo empreendimento para
a paisagem e suas implicações no patrimônio cultural e natural.
Destaque-se que na sua elaboração ele deve ter a
participação da sociedade, devendo ser ouvida a população
diretamente afetada pelo empreendimento.
Registra-se ainda que o Estudo de Impacto de
Vizinhança não substitui a elaboração e a aprovação de
Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EIA, requerido nos termos da
legislação ambiental.
Gestão democrática da cidade
Um dos grandes avanços na Constituição Federal
foi a incorporação da participação dos cidadãos nas decisões
de interesse público. No Estatuto das Cidades essa participação
está definida no Capítulo IV, que trata da gestão democrática
da cidade. Aqui, a participação popular assume papel destacado e
amplo, já que ela deve existir não durante a formulação do
Plano Diretor, mas também na sua negociação e aprovação na
Câmara, estendendo-se para o período da sua implementação e de
suas permanentes revisões.
A gestão da cidade será democrática com a
constituição de órgãos colegiados de política urbana e a
realização de debates, audiências, consultas públicas,
conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular,
referendos e plebiscitos.
Imposto predial e territorial urbano (IPTU)
progressivo no tempo
O IPTU progressivo no tempo está na seqüência
das sanções previstas no art. 182 da Constituição Federal a
ser aplicada ao proprietário do solo urbano que não promova o
seu adequado aproveitamento e não tenha cumprido o parcelamento,
edificação ou utilização de compulsórios.
O objetivo é estimular a utilização socialmente
justa e adequada desses imóveis gravando seus proprietários com
um tributo de valor crescente, ano a ano.
A aplicação do imposto predial e territorial
progressivo no tempo ocorrerá, segundo o Estatuto, mediante
elevação da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos,
tendo como limite máximo 15% do valor venal do imóvel.
Vale lembrar que seu uso dependerá de sua
inclusão na legislação tributária local, já que é
obrigatória a sua previsão no Código Tributário Municipal, e
que a sua efetividade dependerá da existência de um bom Cadastro
Imobiliário Municipal e que o município cumpra com rigor a sua
função de cobrança de tributos imobiliários.
Operações urbanas consorciadas
As operações urbanas consorciadas (arts. 32 e 33
do Estatuto das Cidades) referem-se a um conjunto de
intervenções e medidas, coordenadas pelo poder público
municipal, com a finalidade de preservação, recuperação ou
transformação de áreas urbanas contando com a participação
dos proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados. O objetivo é alcançar, em determinada
área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias
sociais e a valorização ambiental.
A ser implementado por lei especifica, o uso desse
instrumento prevê a elaboração de um plano de operação urbana
consorciada, onde serão definidos: a área a ser atingida, as
finalidades da operação, um estudo prévio de impacto de
vizinhança, o atendimento econômico e social para a população
diretamente afetada pela operação, a contrapartida a ser exigida
dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados
em função da utilização dos benefícios previstos na lei e a
forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhada
com representação da sociedade civil.
A operação urbana possibilita ao município uma
maior amplitude para tratar de diversificadas questões urbanas, e
permite que delas resultem recursos para o financiamento do
desenvolvimento urbano, em especial quando as operações urbanas
envolvem empreendimentos complexos e de grande porte. Dessa forma,
o poder público poderá contar com recursos para dotar de
serviços e de equipamentos as áreas urbanas desfavorecidas.
Para viabilizar uma operação urbana, há a
possibilidade de serem previstas a modificação de índices e de
características do parcelamento, uso e ocupação do solo e
subsolo; as alterações das normas para edificação; a
regularização de construções, reformas ou ampliações
executadas em desacordo com a legislação vigente; e a emissão,
pelo município, de certificados de potencial adicional de
construção, a serem alienados em leilão.
Os condicionantes impostos para aplicação deste
instrumento referem-se à dinâmica do mercado imobiliário, à
existência de interesse dos agentes envolvidos na participação
e à capacidade do poder público em estabelecer parcerias e
mediar negociações, bem como firmar sua competência para gerir
a aplicação da operação urbana consorciada.
Outorga onerosa do direito de construir
Descrita nos artigos 28 a 31 do Estatuto da
Cidade, a outorga onerosa do direito de construir consiste na
possibilidade do Município permitir que o direito de construir
seja exercido acima do coeficiente de aproveitamento (relação
entre a área edificável e a área do terreno).
O Plano Diretor deverá fixar áreas nas quais
esse direito poderá ser exercido e ainda os limites máximos de
construção a serem atingidos, considerando a infra-estrutura
existente e o potencial de densidade a ser alcançado em cada
área.
As condições para a outorga onerosa do direito
de construir deverão constar em lei municipal especifica, onde
serão estabelecidos: a fórmula de cálculo para a cobrança; os
casos passíveis de isenção do pagamento da outorga; e a
contrapartida do beneficiário.
Os recursos provenientes da adoção da outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso deverão
ser aplicados na construção de unidades habitacionais,
regularização e reserva fundiárias, implantação de
equipamentos comunitários, criação e proteção de áreas
verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
Parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios
Lei municipal específica para reger o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. Esta
lei deverá fixar as condições e os prazos para implementação
da referida obrigação, aplicando-se em área incluída no Plano
Diretor. (Artigo 182 da Constituição Federal)
Plano diretor
De acordo com o Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana, tendo como função interferir no processo de
desenvolvimento local, a partir da compreensão integrada dos
fatores políticos, econômicos, financeiros, culturais,
ambientais, institucionais, sociais e territoriais presentes no
Município.
O Plano Diretor, que pela Constituição Federal,
deve ser aprovado por lei municipal, reforça o papel do
planejamento local como importante instrumento para organização
das ações governamentais, visando o bem-estar coletivo e a
justiça social. Assim, como parte do processo de planejamento
municipal, o Plano Diretor deverá estar integrado ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual.
Outro aspecto, obrigatório pelo Estatuto da
Cidade, é que ele deve ser construído com a participação dos
diferentes setores sociais, como também ser coletiva a sua
implementação e eventuais revisões. O Plano Diretor, deixa de
ser o plano de alguns para ser de todos.
Princípio da Função Social da Cidade e da
Propriedade
A Constituição Federal em seu artigo 5°,
incisos XXII e XXIII, dispôs que é garantido o direito de
propriedade em todo território nacional, mas também estabeleceu
que toda propriedade atenderá a sua vocação social.
Trata-se de um princípio do campo do coletivo que
associa a justiça social ao uso das propriedades, em especial das
propriedades urbanas.
O Estado, na sua esfera municipal, é que deve
indicar a função social da propriedade e da cidade, buscando o
necessário equilíbrio entre os interesses público e privado no
território urbano.
Assim, deixa de cumprir a função social a
propriedade urbana, cujo uso, gozo e disposição pode ser
indesejável ao interesse público e que, o sendo, interfere
diretamente na convivência e relacionamento urbanos.
Este princípio assegura que, daqui para frente, a
atuação do poder público se dirigirá para o atendimento das
necessidades de todos os cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,
sempre observando as exigências fundamentais de ordenação da
cidade.
Regularização fundiária
A regularização fundiária é o procedimento
pelo qual se busca tornar lícita, isto é, amparada pelo Direito,
a ocupação da terra nos casos em que o acesso àquele bem tenha
ocorrido de modo irregular. Normalmente a expressão
"regularização fundiária" é utilizada para designar
a atuação destinada a revestir com maiores proteções a posse
existente sobre determinado imóvel. Isso pode ocorrer mediante a
instituição de um titulo de propriedade ou de outro direito
real. Note-se que a posse é situação de fato com proteções
jurídicas em menor grau do que as existentes para os direitos
reais. Não há lei geral sobre o assunto.
Solo urbano subutilizado
É a propriedade urbana cujo aproveitamento seja
inferior ao mínimo definido no Plano Diretor ou em legislação
dele decorrente. O critério da subutilização aplica-se tanto a
glebas passíveis de parcelamento - possibilitando ampliar o
acesso à terra urbana para fins de moradia-, quanto à ocupação
de lotes com construções para diferentes usos.
Transferência do direito de construir
Este instrumento, que está descrito no artigo 35
do Estatuto da Cidade, compreende a faculdade conferida, por lei
municipal, ao proprietário de imóvel, de exercer em outro local
o direito de construir previsto nas normas urbanística e ainda
não exercido.
Trata-se de um instrumento que já está sendo
usado por alguns municípios, trazendo flexibilidade na
aplicação da legislação urbanística e na gestão urbana,
tendo inúmeras aplicações, como, por exemplo, a preservação
de imóveis de interesse histórico, proteção ambiental ou
operações urbanas.
O direito de transferência previsto no Plano
Diretor, ou em legislação urbanística dele decorrente, só
poderá ser aplicado quando o referido imóvel for considerado
necessário para fins de: a) implantação de equipamentos urbanos
e comunitários; b) preservação, quando o imóvel for
considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico,
social ou cultural; e c) servir a programas de regularização
fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda e habitação de interesse social.
Sendo parte de uma política de incentivo à
preservação, tal instrumento deve ter sua adoção inserida em
um planejamento cuidadoso, com objetivos e metas bem definidos, e
custos avaliados em função do interesse público.
Cabe lembrar que, nos procedimentos da
transferência, o poder público deve considerar a possibilidade
da vizinhança absorver o impacto urbanístico decorrente e o
possível aumento de densidade provocado pelos índices
transferidos. Outra exigência se refere à concordância dos
proprietários para efetiva negociação e à própria capacidade
do poder público para gerenciar o processo.
Usucapião especial de imóvel urbano
O Estatuto da Cidade regulamenta art. 183 da
Constituição Federal que trata da usucapião especial de imóvel
urbano. Não é de hoje que a lei brasileira reconhece direitos ao
possuidor perante o proprietário que não utiliza efetivamente
sua propriedade. Mas, pela primeira vez a Constituição federal
trata do assunto ao admitir a aquisição de domínio para aquele
que possuir área ou edificação urbana de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
com a ressalva de que não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural.
Ao regulamentar o artigo constitucional, o
Estatuto da Cidade cria a figura da usucapião coletiva quando
não for possível identificar os terrenos ocupados por cada
possuidor, desde que os possuidores também não sejam
proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Esse novel
instituto é um importante instrumento para a regularização
fundiária de favelas, loteamentos clandestinos e cortiços.
Efetivamente, a usucapião coletiva está voltada
para a promoção da justiça e para a redução das desigualdades
sociais. A histórica negação da propriedade para grandes
contingentes populacionais residentes em favelas, invasões, vilas
e alagados, bem como em loteamentos clandestinos ou em cortiços
pode ser corrigido por este instrumento, cuja meta é o
atendimento das funções sociais da cidade e da propriedade,
possibilitando a melhoria das condições habitacionais dessas
populações, tanto em áreas urbanas já consolidadas, como em
áreas de expansão.
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