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Em 2007 o Congresso deverá regulamentar a vinculação de
recursos à saúde
A Emenda Constitucional 29 vinculou recursos
federais, estaduais e municipais para a área de saúde e garantiu
a estabilidade no financiamento do setor. No entanto, permanecem
interpretações diferentes sobre o que são ações e serviços
públicos de saúde e a falta da Lei Complementar prevista no §
3o do artigo 198 da Constituição, que foi introduzido pela
emenda, tem provocado dúvidas sobre a aplicação mínima
obrigatória e quanto à contribuição federal.
O Projeto de Lei Complementar 01/03, do deputado
Roberto Gouveia (PT-SP), regulamenta a Emenda 29 e põe fim a
essas controvérsias. A proposta, que está pronta para ser votada
em plenário, será um dos grandes temas a serem analisados pelos
novos deputados que tomam posse em fevereiro de 2007.
A proposta, que chegou a entrar na pauta de
votações no primeiro semestre deste ano,
incorpora sugestões contidas em outros dois projetos de lei
complementar - 159/04, do deputado Geraldo Resende (PPS-MS), e
181/04, do deputado Rafael Guerra (PSDB-MG) - e é resultado de
quase um ano de debates com representantes do setor de saúde.
Com a redação dada pela Emenda Constitucional
29, o artigo 198 da Constituição prevê que União, estados,
Distrito Federal e municípios deverão aplicar um mínimo de
recursos anualmente em ações e serviços públicos de saúde.
Mas o valor que a União deverá aplicar e os percentuais mínimos
dos impostos e transferências constitucionais a serem destinados
ao setor por estados e municípios precisam ser definidos por lei
complementar.
Essa lei, que deve ser reavaliada a cada cinco
anos, deve determinar, ainda, os critérios de rateio dos recursos
da União e dos estados, e as normas de fiscalização das
despesas com saúde nas três esferas de governo.
Pela Emenda Constitucional, essa lei já deveria
estar em vigor desde 2005. Como isso não ocorreu, continuam
valendo as regras transitórias da Emenda 29, segundo as quais os
estados e os municípios devem destinar às ações e serviços
públicos de saúde 12% e 15%, respectivamente, das receitas
próprias e transferências constitucionais e legais. Para a
União, o total de recursos destinado à saúde a partir de 2001
seria determinado corrigindo-se o valor apurado no ano anterior
pela variação nominal do PIB, fixando-se para 2000 o valor igual
ao gasto de 1999 acrescido de 5%.
O substitutivo ao Projeto de Lei Complementar
01/03 mantém, no caso de estados e municípios, os percentuais
mínimos de aplicação em saúde previstos provisoriamente na
Emenda Constitucional 29: 12% e 15% das receitas de impostos e
transferências constitucionais e legais.
Já para a União, o substitutivo determina a
aplicação mínima de 10% das suas receitas correntes brutas.
Isso representaria um aumento no orçamento do Ministério da
Saúde para ações e serviços públicos de saúde em 2005, por
exemplo, de R$ 37 bilhões para R$ 52 bilhões.
A regulamentação colocará fim às
controvérsias sobre a base de cálculo da contribuição federal.
Hoje há os que defendem que a variação nominal do PIB deve ser
aplicada sobre o valor mínimo previsto para o ano 2000, quando a
Emenda 29 entrou em vigor, explica Barbosa, enquanto outros
interpretam que a base de cálculo deve ser o executado no ano
anterior ao da aprovação do orçamento.
Adicionalmente, o texto aprovado nas comissões
para o Projeto de Lei Complementar 01/03 lista o que pode e o que
não pode ser contabilizado entre os recursos vinculados à área.
Uma interpretação restritiva como essa é fundamental já que a
Organização Mundial da Saúde (OMS) define a saúde como um
estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não
apenas a ausência de doença. Um conceito tão amplo dá margem
às mais diferentes interpretações sobre que tipo de ações e
serviços podem ser considerados de saúde - o que faz com que
recursos que deveriam ser destinados a essas atividades acabem
financiando iniciativas diversas.
O Projeto de Lei Complementar 01/03 separa as
ações e serviços públicos de saúde daquelas que causam
impacto na saúde, mas não são propriamente ações de saúde,
como é o caso da política de combate à fome. Ele considera como
despesas com ações e serviços públicos de saúde:
- vigilância em saúde, incluindo a epidemiológica e a
sanitária;
- atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de
complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação
de deficiências nutricionais;
- capacitação do pessoal de saúde do Sistema Único de Saúde
(SUS);
- desenvolvimento científico e tecnológico e controle de
qualidade promovidos por instituições do SUS;
- produção, aquisição e distribuição de insumos específicos
dos serviços de saúde do SUS, tais como imunobiológicos, sangue
e hemoderivados, medicamentos e equipamentos
médico-odontológicos;
- ações de saneamento básico próprio do nível domiciliar ou
de pequenas comunidades, desde que aprovadas pelo Conselho de
Saúde do ente da Federação, as efetivadas nos Distritos
Sanitários Especiais Indígenas e outras a critério do Conselho
Nacional de Saúde;
- ações de manejo ambiental vinculadas diretamente ao controle
de vetores de doenças;
- gestão do sistema público de saúde e operação das unidades
prestadoras de serviços públicos de saúde;
- investimentos na rede física do SUS, que inclui a execução de
obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de
estabelecimentos de saúde;
- ações de apoio administrativo realizadas pelas instituições
públicas do SUS e imprescindíveis à execução das ações e
serviços públicos de saúde; e
- remuneração de pessoal ativo em exercício na área de saúde,
incluindo os encargos sociais.
Ainda de acordo com a proposta, não poderão ser
contabilizadas como despesas com ações e serviços públicos de
saúde para fins de apuração dos recursos mínimos a serem
aplicados na área, aquelas realizadas com:
- pagamento de inativos e pensionistas, inclusive os da saúde;
- pessoal ativo da área de saúde, quando em atividade alheia à
respectiva área;
- serviços mantidos preferencialmente para o atendimento de
servidores ativos e inativos, civis e militares, bem como dos
respectivos dependentes e pensionistas;
- merenda escolar e outros programas de alimentação, ainda que
executados em unidades do SUS, ressalvada a recuperação de
deficiências nutricionais;
- ações de saneamento básico em cidades em que os serviços
sejam implantados ou mantidos com recursos provenientes de fundo
específico, taxas, tarifas ou preços públicos;
- limpeza urbana e remoção de resíduos;
- preservação e correção do meio ambiente realizadas pelos
órgãos de meio ambiente dos entes da Federação e por entidades
não-governamentais;
- ações de assistência social;
- obras de infra-estrutura urbana, ainda que realizadas para
beneficiar direta ou indiretamente a rede de saúde; e
- ações e serviços públicos de saúde custeados com recursos
que não os especificados na base de cálculo definida na lei
complementar ou vinculados a fundos específicos.
Vale destacar, entretanto, que apesar de
representar um avanço na questão do financiamento do SUS, o
Projeto de Lei Complementar não irá resolver o problema da
saúde pública. Isso porque ele não promove nenhuma mudança no
modelo adotado e centrado na média e alta complexidades, na
atenção hospitalar, no curativo, no profissional médico, sendo
necessários mais recursos que os que vão ser alocados em
função das mudanças propostas na Lei Complementar. Propõem os
especialistas um modelo que priorize a prevenção e a atuação
de equipes multiprofissionais da área, como o Programa de Saúde
da Família e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde. A
prevenção é muito mais barata, afirmam esse técnicos.
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