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PRECATÓRIOS - questões pendentes e novas perspectivas de
solução
A palavra precatório não é uma palavra simpática tanto para
o governante, principalmente quando herda um expressivo montante
de sentenças judiciais a serem cumpridas e que pode impor grandes
limites à suas ações, quanto para quem tem crédito a receber
da fazenda pública e o faz através da via judicial.
As razões dos dois lados do problema o tornam de difícil
solução. Muito tem sido tentado, mas algumas atitudes podem ser
tomadas que, apesar de não resolverem o problema, produzem algum
alívio dos dois lados. A compensação tributária é uma delas,
e esse texto apresenta alguns comentários a esse respeito.
Logo de início é importante registrar que precatório
judicial é uma requisição de pagamento direcionada para algum
dos entes federativos, em decorrência de um processo judicial,
com trânsito em julgado, onde a Fazenda Pública Federal,
Estadual ou Municipal tenha sido condenada ao pagamento de quantia
em favor de pessoa física ou jurídica. Portanto, precatório é
uma ordem judicial de pagamento que o Ente deve cumprir em nível
de uma de suas esferas.
Vale lembrar que os precatórios só foram instituídos porque
bens públicos são impenhoráveis. Por esta razão, a dívida
pública, ao contrário do que acontece com o cidadão comum cuja
dívida está sujeita a um processo executivo com ordem de
penhora, está salvaguardada pela previsibilidade orçamentária
de pagamento parcelado.
A esse respeito estabelece o art. 100 da Constituição
Federal, já as com as alterações das Emendas Constitucionais
30/00 e 37/02:
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza
alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal,
Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária,
far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos
respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos
para este fim.
§ 1º. É obrigatória a inclusão, no orçamento das
entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento
de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado,
constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º
de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício
seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
§ 2º. As dotações orçamentárias e os créditos abertos
serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao
Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda
determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e
autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o
caso de preterimento de seu direito de precedência, o
seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
§ 3º. O disposto no caput deste artigo, relativamente à
expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de
obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a
Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em
virtude de sentença judicial transitada em julgado."
§ 4º. São vedados a expedição de precatório
complementar ou suplementar de valor pago, bem como
fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a
fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma
estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante
expedição de precatório.
Essa proteção da dívida pública produziu um aumento muito
grande dos valores dos precatórios não pagos, o que levou o
legislador a criar mecanismos visando a sua redução como os de
parcelamento e de compensação débitos tributários,
dispositivos que constam do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias - ADCT:
Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de
pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o
art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os
seus respectivos recursos liberados ou depositados em Juízo, os
precatórios pendentes na data de promulgação desta emenda e
os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de
dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda
corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais,
iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a
cessão dos créditos.
§ 1º É permitida a decomposição de parcelas, a critério do
credor.
§ 2º As prestações anuais a que se refere o caput deste
artigo terão, se não liquidadas até o final do exercício a
que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da
entidade devedora.
§ 3º O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido
para dois anos, nos casos de precatórios judiciais originários
de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que
comprovadamente único à época da imissão na posse.
§ 4º O Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o
prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou preterição ao
direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou
determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade
executada, suficientes à satisfação da prestação.
...
Art. 86. Serão pagos conforme disposto no art. 100 da
Constituição Federal, não se lhes aplicando a regra de
parcelamento estabelecida no caput do art. 78 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, os débitos da
Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de
sentenças transitadas em julgado, que preencham,
cumulativamente, as seguintes condições:
I - ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários;
II - terem sido definidos como de pequeno valor pela lei de que
trata o § 3º do art. 100 da Constituição Federal ou pelo
art. 87 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias;
III - estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na
data da publicação desta Emenda Constitucional.
§ 1º. Os débitos a que se refere o caput deste artigo, ou
os respectivos saldos serão pagos na ordem cronológica de
apresentação dos respectivos precatórios, com precedência
sobre os de maior valor.
§ 2º. Os débitos a que se refere o caput deste artigo, se
ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos
do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, poderão ser pagos em duas parcelas anuais, se
assim dispuser a lei.
§ 3º Observada a ordem cronológica de sua apresentação,
os débitos de natureza alimentícia previstos neste artigo
terão precedência para pagamento sobre todos os demais
...
Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da
Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno
valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas
leis definidoras pelos entes da Federação, observado o
disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os
débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário,
que tenham valor igual ou inferior a:
I - quarenta salários mínimos, perante a Fazenda dos
Estados e do Distrito Federal;
II - trinta salários mínimos, perante a Fazenda dos
Municípios.
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o
estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por
meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a
renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar
pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no
§ 3º do art. 100.
Em primeiro lugar é importante observar que, no caso do não
pagamento citado no §2º do artigo 78 da ADCT, o precatório
passa a ter poder liberatório do pagamento de tributos, servindo
pois para o pagamento de dívidas tributárias com os entes
federativos. A questão primeira que se coloca é se esse crédito
pode ser usado automaticamente para a compensação tributária
tendo em vista que o Código Tributário Nacional ao tratar da
desse instituto no art. 170 estabelece que "a lei pode, nas
condições e sob as garantias que estipular, ou cuja
estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa,
autorizar a compensação de créditos tributários com créditos
líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo
contra a Fazenda pública".
Assim, como não é pacífica a auto-aplicabilidade da regra
desse artigo, havendo manifestação de tribunais superiores da
necessidade de uma lei específica para atribuir à autoridade
administrativa o poder de deferir ou não a compensação entre
créditos líquidos e certos com débitos vencidos ou vincendos, o
uso de créditos enquadrados no §2º do art. 78 da ADCT para a
compensação tributária irá depender da legislação
tributária local.
Outra questão, mais complexa é a possibilidade da
utilização de créditos de terceiros na hipótese da haver a
previsão da lei local prever a compensação tributária no caso
do §2º do art. 78 da ADCT. Vale lembrar que tal possibilidade em
muitos casos virá de encontro a desejos da administração que
têm dificuldades para pagar precatórios e dificuldades não
menores para cobrar a dívida ativa tributária.
No caput do art. 78 da ADCT lê-se no final "...,
permitida a cessão dos créditos", o que aponta, em
princípio, para essa possibilidade, mas a interpretação dos
tribunais tem sido de que a legislação local, segundo critério
da administração, pode ou não encampar tal permissão.
Vale destacar que tramita no Senado Proposta de Emenda
Constitucional que busca uma solução definitiva para a questão,
equacionando os débitos existentes e ao mesmo tempo assegurando o
pagamento dos novos precatórios. Ela acrescenta o ao art. 100 da
Constituição Federal e o art. 95 ao Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, instituindo um regime especial de
pagamento de precatórios pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
O § 7º torna automática a compensação tributária dos
créditos dos precatórios:
§ 7º. Os pagamentos de precatórios somente ocorrerão
após prévia compensação de valores nas hipóteses em que o
credor originário possuir débitos inscritos em dívida ativa
da respectiva Fazenda Pública:
I - com execução fiscal não embargada; ou
II - com trânsito em julgado de sentença favorável à Fazenda
Pública em embargos à execução fiscal.
Pela redação da proposta para o art. 95 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias será criado o regime
especial de pagamento de precatórios com a vinculação de
recursos orçamentários calculados em função da despesa
primária líquida. Apesar da proposta não explicitar o conceito
de despesa primária líquida, pode-se supor que seja o valor
apurado da despesa quando do cálculo do resultado primário, ou
seja, o total de despesas deduzido das despesas relacionadas com o
pagamento dos encargos da dívida e da sua amortização.
Esses recursos serão equivalentes, no mínimo, a três por
cento da despesa primária líquida do ano anterior para a União,
os Estados e o Distrito Federal e um e meio por cento da despesa
primária líquida do ano anterior para os Municípios. Desses
recursos, 70% será destinados para o pagamento à vista de
precatórios selecionados através oferta pública feita em um
leilão do qual participarão todos os credores de precatórios
habilitados pelo respectivo ente. Os restantes 30% serão
utilizados para o pagamento de precatórios não quitados por meio
de leilão.
Existem, entretanto, outras propostas tramitando sobre o
assunto. Vale a pena estar atento, pois existe aí um caminho
possível para resolver problema tão antigo quanto complexo e que
afeta não só a administração pública, mas a sociedade
através dos milhares de credores de precatórios pendentes de
pagamento.
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