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O Turismo e a política fiscal municipal

¹Sérgio Villaça

Introdução

Entre os fatores que garantem a sustentabilidade de programas de desenvolvimento adotados pelos municípios, destaca-se a política fiscal. Isso porque, ao incluir todos os aspectos relacionados com a estrutura e os valores das receitas e das despesas governamentais, a política fiscal permite não apenas enfrentar as variações de pequena duração no conjunto das atividades econômicas, mas também possui capacidade de intervir no longo prazo, na promoção do verdadeiro crescimento econômico, aquele que combina crescimento da produção e da renda com um progresso na distribuição dessa renda.
Há, portanto, uma relação muito próxima entre política fiscal e desenvolvimento econômico.
No ano em que estão sendo discutidos os Planos Plurianuais para o quadriênio 2010-2013, nada mais oportuno do que tratar o turismo como um vetor do desenvolvimento e introduzir nesse planejamento a realização de ações de natureza fiscal que contribuam para o sucesso e a sustentabilidade de um programa local de desenvolvimento do turismo.

O desenvolvimento local e o turismo

O investimento público no setor de turismo é justificado por dois fatos relevantes:

1. Maior garantia do retorno do investimento, já que o turismo é um setor que agrega mais valor que a média dos demais setores da economia. Segundo estimativa da Organização Mundial do Turismo - OMT, cada dólar investido em turismo por um país lhe dá retorno de seis dólares. O crescimento do turismo local certamente irá produzir um aumento na arrecadação, tanto dos tributos diretamente arrecadados quanto da que resulta de transferências constitucionais, notadamente a do ICMS.

2. O setor de turismo é altamente intensivo em mão de obra, em comparação com o restante da economia, fazendo com que trabalhadores de todos os níveis de escolaridade recebam uma parcela maior da renda do setor que os trabalhadores de outros setores econômicos. Isto deixa claro que, de uma forma geral, investimentos no setor de turismo tendem a ampliar mais as oportunidades de trabalho e de distribuição de renda do que investimentos em outros setores.

Apesar da vocação do Brasil para o turismo, em 2006 o PIB do setor correspondeu a apenas 3,6% da economia brasileira, e se mantém oscilando nesse patamar desde 2003. Entre os fatores que contribuem para o não crescimento destaca-se a necessidade de melhorar a infra-estrutura de aeroportos, de hospedagem e de transporte urbano. Assim, políticas públicas para o setor devem priorizar investimentos em infra-estrutura e qualificação de mão de obra.

As dimensões da política fiscal e o desenvolvimento econômico

É através da política fiscal que o governo realiza intervenções com o objetivo de corrigir ou compensar as limitações do mecanismo de mercado. Ela se baseia nas relações receita - despesa do setor público, e pode ser subdividida conforme o esquema abaixo:

A relação da política fiscal com o desenvolvimento econômico é direta na medida em que ela, consideradas as suas funções, atua diretamente no ritmo e forma de expansão da produção e da renda e pode contribuir para melhorar a distribuição dessa renda.

Uma política de despesas que mantenha uma preocupação predominante sobre o nível de gastos, combinada com uma política de receita concentrada apenas na identificação das fontes capazes de financiar esse pré-estabelecido nível de gastos, conforma uma política fiscal comprometida apenas com objetivos de estabilização.

Quando o objetivo da política fiscal é o desenvolvimento, o foco das despesas passa a ser a estrutura do gasto, isto é, a composição e dinâmica das despesas públicas e suas repercussões sobre a formação do capital físico e humano necessário ao aumento da produção e da renda e sobre a distribuição social e setorial da renda e da riqueza. Nesse caso deve-se adotar, adicionalmente, uma política tributária que se fixe numa melhor distribuição da carga tributária e nos seus efeitos sobre o processo econômico.

Considerando a necessidade de combinar desenvolvimento econômico com equilíbrio fiscal, especialmente em face da recente crise econômica mundial, a política fiscal a ser adotada pelos municípios deve mesclar as políticas desenvolvimentistas com as de estabilização. As principais recomendações estão apresentadas a seguir.

Política orçamentária e desenvolvimento pelo turismo

A busca do equilíbrio fiscal sem perder de vista oportunidades de desenvolvimento passa necessariamente pela questão orçamentária. É o orçamento que estabelece como o governo arrecada e gasta o produto de suas receitas. A política fiscal começa pelo orçamento, o que obriga estar atento à sua estrutura e a forma de gerenciar receitas e despesas.

Estrutura do orçamento

O ponto de partida é estruturar o orçamento através de cuidadosa integração com o planejamento. Tal aspecto não é novidade na norma orçamentária em vigor, pois está determinado na Constituição Federal de 1988 (CF) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição, estabelece normas de finanças públicas.
O planejamento, referência para a integração, deve ser elaborado em bases sólidas de forma a permitir a alocação adequada e estratégica de recursos, não só garantindo a continuidade do cumprimento das competências dos governos locais como também a realização de programas de desenvolvimento, mesmo em tempo de ajustes fiscais.

O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento estratégico. Complementam o sistema orçamentário a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO -, e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
A integração entre esses instrumentos legais é feita pelos programas que devem obrigatoriamente constar do PPA. Um programa é um conjunto articulado de ações relacionados ao alcance de um objetivo pré-estabelecido. Assim, ações para o desenvolvimento local devem estar reunidas em programas formalmente definidos no PPA.

A LDO, é o elo entre o PPA e a LOA, e uma das suas principais funções é indicar que programas terão prioridade na execução do orçamento. Além disso compete à LDO dispor sobre alterações na legislação tributária (art. 165 da CF), dispor sobre a concessão ou ampliação de benefícios de natureza tributária da qual resulte renúncia de receita (art. 14 da LRF) e dispor sobre condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º da LRF). Os dois primeiros, importantes para qualquer processo de desenvolvimento econômico, dizem respeito a decisões relacionadas com a política tributária, detalhada no item seguinte, mas vale desde já destacar a necessidade de que tenham sido previstos na LDO. É fundamental atentar para a terceira obrigatoriedade quando houver, por parte do município qualquer transferência de recursos públicos para o setor privado, seja sob a forma de concessão de empréstimos, financiamentos ou subvenções.

Finalmente na LOA são apresentados os valores autorizados para a realização das despesas relativas às ações prioritárias determinadas na LDO, bem como indicadas as origens dos recursos a serem utilizados para o pagamento desse gastos.

Gestão das receitas orçamentárias

Quanto às receitas, as principais fontes de recursos são apresentadas no quadro abaixo. Nele as receitas estão divididas em receitas próprias, aquelas que o município administra integralmente o processo de arrecadação, transferidas, as que são arrecadadas por outros entes e transferidas ao município, e operações de créditos.

Quadro I - Receitas municipais segundo a responsabilidade de arrecadação

As receitas de transferências constituem, para a maioria dos municípios, a parcela mais importante dos recursos disponíveis para suas administrações. Apesar de terem menor peso na composição da receita total e terem seus crescimentos limitados em função das competências determinadas pelo sistema tributário em vigor, há razões para que os governos locais se preocupem com a gestão das receitas próprias. Em primeiro lugar pela obrigatoriedade imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 11, pela efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional do ente; em segundo lugar, pelo fato de, apesar das limitações, poderem produzir acréscimos importantes de recursos aos cofres municipais; finalmente, por constituírem valioso instrumento de indução do desenvolvimento local, como mostrado adiante.

Algumas atitudes que contribuem para melhorar a gestão das receitas:

· Editar regulamentos para cobrança e fiscalização dos principais tributos;
· Manter cadastros fiscais atualizados;
· Fortalecer o processo de fiscalização tributária;
· Efetuar um controle eficaz sobre a cobrança das receitas, em particular da dívida ativa;
· Manter uma escrituração clara e precisa das receitas orçamentárias.

Uma importante fonte de financiamento das ações governamentais, notadamente aquelas relacionadas com projetos de desenvolvimento, é a realização de operações de crédito. Vale destacar que a CF/88, a LRF/00 e a Resolução nº 43/2001 do Senado Federal dispõem sobre as condições necessárias para a realização das operações de crédito.

Vale lembrar que em geral apenas parte dos recursos necessários aos projetos de desenvolvimento econômico tem sua origem em operações de crédito. Outra parte virá de outras fontes, que pode ser o próprio tesouro municipal, que configura a contrapartida local e onde os recursos são provenientes da arrecadação de tributos ou originários das transferências constitucionais. Parte pode também ser obtida através de convênios celebrados com outros entes da federação.

Assim, considerando a multiplicidade de fontes e as particularidades de sua obtenção e uso, exige-se grande racionalidade no tratamento das receitas orçamentarias. Uma forma de aumentar o controle sobre as receitas é conhecer a sua aplicação, o que pode ser feito pela associação de cada autorização de despesa à fonte de recurso a ser usada para seu pagamento.

Gestão das despesas

Vimos antes que quando a preocupação é o desenvolvimento, o foco da despesa deve ser a qualidade dos gastos. Vale destacar que é amplamente reconhecido o fato de que a decisão de investimentos está menos relacionada com a oferta de incentivos fiscais e mais com a proximidade do mercado e com vantagens relacionadas aos fatores de produção, aspecto que no caso de desenvolvimento pelo turismo assume uma importância muito maior.

Assim, ações que podem ser desenvolvidas pelos governos municipais na criação e manutenção da infraestrutura - água, esgoto , energia elétrica , telecomunicações , acessos -, podem, indiretamente, alavancar a atração de investimentos. Essa atração aumenta quando o município dispõe, adicionalmente, de recursos humanos de boa formação e qualidade, o que indica que gastar bem em educação é também condição para atrair investimentos.

A atração de investimentos também pode ser feita de forma direta, através da concessão de empréstimos, financiamentos e até a participação governamental na constituição ou aumento de capital de empresa privada. Vale recordar o art. 4º da LRF que obriga constarem da LDO as condições para a concessão desses incentivos econômicos e chamar a atenção para a obrigatoriedade deles constarem da LOA e serem concedidos através de lei específica (art. 26 da LRF), de que os encargos financeiros, comissões e despesas não sejam inferiores aos definidos em lei ou ao custo da captação (art. 27 da LRF) e, havendo subsídio, ele deverá ser autorizado por lei específica e constar do orçamento (Parágrafo único, art. 27).

Percebe-se, portanto, a possibilidade da concessão de incentivos ao desenvolvimento via orçamento. São os chamados incentivos econômicos que, por estarem diretamente relacionados com gastos, a sua existência depende de autorização orçamentária e de recursos para o seu financiamento.

Há, ainda, incentivos que podem ser oferecidos e que nem sempre correspondem a despesas autorizadas no orçamento. É o caso da concessão de direito real de uso de terrenos, com opção de compra, ou apoio na elaboração de projetos, consultas e estudos técnicos.

Política tributária e desenvolvimento pelo turismo

As receitas tributárias pertencem ao grupo das receitas próprias, cabendo autonomamente ao município a sua instituição, previsão e efetiva arrecadação. A instituição dos tributos deve ser feita de acordo com uma política tributária municipal que fixe com clareza e precisão os princípios a serem adotados quanto à distribuição da carga tributária de forma a garantir a eficácia da arrecadação das receitas de competência local e ao mesmo tempo utilizar os efeitos dos tributos sobre os agentes econômicos como instrumento de ação do estado sobre o sistema econômico com vistas a influenciar o ritmo e a direção do processo de desenvolvimento.

Assim, deve uma política tributária ser construída a partir de uma preocupação inicial com a natureza e amplitude da base da tributação, estruturando-se formal e funcionalmente o sistema tributário municipal com a definição dos tributos que irão compô-lo. Somente depois de definida a estrutura é que devem ser determinados os aspectos impositivos do sistema tributário, definição das bases de cálculo e das alíquotas, tendo presente maximizar a produtividade da arrecadação sem perder de vista os princípios da eqüidade e da justiça fiscal e levando ainda em conta os efeitos esperados dos tributos sobre o comportamento dos agentes econômicos. Esses efeitos é que serão utilizados como instrumentos tributários de indução do desenvolvimento.

As espécies tributárias que compõem o Sistema Tributário Municipal são as mostradas na figura I, mostrada abaixo.

O documento base para a estruturação do Sistema Tributário Municipal é o Código Tributário. Partindo de princípios constitucionais e do direito tributário, ele deve estabelecer as normas gerais tributárias e instituir os tributos a serem exigidos dos contribuintes locais. Na constituição do elenco, os tributos devem ser olhados dentro de uma visão integrada, cada tributo entendido como uma fonte de receita e um instrumento capaz de influenciar o comportamento dos agentes econômicos locais. Como fontes de receitas, há que cuidar que os tributos, em seu conjunto, abranjam todas as manifestações reais da capacidade contributiva do sistema econômico local, evitando duplicações e respeitados os princípios da eqüidade e da justiça fiscal. Já, em relação ao uso da tributação para influenciar o sistema econômico local, a preocupação deixa de ser meramente quantitativa e passa a ser qualitativa, servindo os tributos para estimularem ou desestimularem determinados comportamentos dos agentes econômicos atendendo a uma proposta de desenvolvimento sustentável.

Um aspecto importante na estruturação do Sistema Tributário é a construção de um sistema o mais estável possível. A segurança é uma das condições básicas para que o setor privado participe, com investimentos, no desenvolvimento local. Além da estabilidade, é também importante que o poder público demonstre estar aplicando amplamente as leis em vigor, o que exige uma preocupação permanente com a operacionalização da política tributária.

Adicionalmente à promoção do desenvolvimento econômico municipal via estruturação e operacionalização do sistema tributário, a concessão de incentivos fiscais tem sido largamente utilizada.

Apesar da concessão de incentivos fiscais ser uma prática de eficácia muito baixa, em alguns casos bem específicos do setor de serviços, com destaque para o turismo, o incentivo fiscal pode ser uma ferramenta adequada para atração de negócios. Isso porque, nesse setor, o imóvel tem grande expressão no investimento total e, portanto, a redução do IPTU e ITBI pode ser relevante. Aqui também uma alíquota reduzida do ISS pode dar maior competitividade ao negócio e de forma prolongada, na medida que aumenta o período em que vigora o benefício.
Um critério para o uso de alíquotas reduzidas do ISS como forma de incentivo fiscal é:

· atrair serviços que tragam capital exógeno, isto é, capital de outros municípios, e que tenham como contraprestação a geração de emprego direto e a aquisição de bens e serviços locais (exemplo: turismo e logística);
· atrair serviços preventivos básicos para a população evitando incorrer em custos maiores para o erário público (exemplo: saneamento, lazer e educação);
· atrair serviços que permitam evitar investimento público no tecido urbano, como a exploração de estacionamentos em zonas centrais.

Vale lembrar que a concessão de incentivos exige o cumprimento de vários pré requisitos, notadamente os existentes no art. 14 da LRF, com destaque para a obrigatoriedade da sua previsão na LDO e estar acompanhada de medidas de compensação, a ser feita sempre com o aumento de outras receitas.

Conclusões

A política fiscal é um instrumento poderoso que pode e deve ser usado para influenciar a atividade econômica, mesmo quando praticada pelos governos municipais. Essa característica faz com que ela se torne fator importante quando a preocupação é o desenvolvimento econômico local.
Entendendo a política fiscal como o processo receita-despesa do setor público, através dela pode o executivo local contribuir para o desenvolvimento seja cuidando da qualidade dos seus gastos, seja praticando uma política tributária que, além de servir para a obtenção de recursos para o financiamento das ações governamentais, sirva também, a partir das repercussões dos tributos sobre a atividade econômica, como indutora desse desenvolvimento.

1 - Mestre em Administração Pública, Assessor do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Editor do Boletim CEBI

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