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Tributação
Alguns tópicos sobre o IPTU
Esta seção apresenta dois comentários sobre o IPTU. O
primeiro trata de uma situação que ocorre toda vez que o
executivo municipal altera a lei que delimita o perímetro urbano
e traz para zona urbana propriedades onde é exercida atividade
agropastoril e que vêm aumentada, em muito, a sua obrigação
fiscal.
O segundo trata da Súmula 399 aprovada em setembro pela
Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, e que trata do
sujeito passivo e estabelece que a existência de possuidor apto a
ser considerado contribuinte do IPTU não implica a exclusão
automática do polo passivo da obrigação tributária do titular
do domínio, assim entendido aquele que tem a propriedade
registrada no registro de imóveis.
IPTU e o uso da propriedade para fins agropastoris
O crescimento da cidade traz como conseqüência o crescimento
zona urbana do município, que passa a incorporar pedaços do
território antes tidos como da zona rural. Isso tem trazido
problemas para aqueles que, antes tributados pelo Imposto
Territorial Rural - ITR -, passam a contribuintes do Imposto sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU -, cujo valor é
sempre maior que o anterior.
Vale destacar que muitos desses proprietários continuam, mesmo
depois da sua incorporação ao perímetro urbano, utilizando suas
propriedades para o cultivo de hortaliças e plantas medicinais ou
para a produção de mudas, flores, plantas ornamentais,
leguminosas, frutas e outros alimentos.
Não é o caso daqueles proprietários de grandes terrenos que,
com o crescimento da cidade, mantém de forma especulativa suas
propriedades, esperando ganhar com a valorização de seus
imóveis, dando lugar ao que é conhecido como vazio urbano.
Esses dois casos devem ser tratados de forma apropriada.
O IPTU, nos termos do art. 156, I da CF, é um imposto de
competência municipal que tem como fato gerador, segundo o art.
32 do Código Tributário Nacional - CTN -, a propriedade, o
domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão
física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do
Município. É ainda o CTN que define como contribuinte, art. 34,
o proprietário do imóvel, o titular do domínio útil ou seu
possuidor a qualquer título.
Vale destacar em relação que o fato gerador diz respeito ao
imóvel localizado na zona urbana do Município, assim definida no
CTN, no § 1º do art. 32:
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona
urbana a definida em lei municipal, observando o requisito
mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos
dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder
Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas
pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima
de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
2º. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas
urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos
aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação,
indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas
definidas nos termos do parágrafo anterior'.
Como se verifica, o CTN adotou o critério geográfico para
definição da zona urbana e não o da destinação dada ao bem, o
que é comprovado pelo Superior Tribunal Federal - STF -, ao
proclamar a inconstitucionalidade do art. 6º e seu parágrafo
único da Lei Federal de nº 5.868, de 12-12-1972, que, para
efeito de tributação pelo imposto territorial rural,
consideravam como imóvel rural, independentemente de sua
localização, aquele destinado à exploração agrícola,
pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial (RE 93.850-8-MG,
Trib. Pleno, Rel. Min. Moreira Alves; JSTF, Lex 46, p. 91). Assim,
zona urbana é aquela definida em lei municipal, observado o
requisito mínimo da existência de 2 (dois) dos melhoramentos
públicos referidos no § 1º, do art. 32 do CTN.
Adotado o conceito geográfico do que seja zona urbana, por
exclusão resulta o conceito de zona rural. Fica, portanto,
dirimido o conflito de competência tributária entre a União e
os Municípios já que o ITR cabe à União (art. 153, IV, da CF),
e tributa a propriedade rural, enquanto que cabe ao Município
tributar a propriedade predial e territorial urbana pelo IPTU
(art. 156, I, da CF).
Contudo, essa definição legal de zona urbana e, por
exclusão, da zona rural, conquanto satisfatória do ponto de
vista teórico, não afasta o aparecimento de problemas de ordem
prática. Um deles diz respeito à tributação de área urbana
cultivada, normalmente dedicada à plantação de produtos
agrícolas que abastecem a população, já que o imóvel está
dentro do perímetro urbano definido pela lei municipal, conforme
com o § 1º do art. 32 do CTN.
A questão deixa de ser apenas de direito tributário e passa
também para a esfera das políticas urbana e tributária, onde
predomina o caráter extrafiscal do tributo. Nada impede, nesse
caso, que a lei municipal, fundada no interesse coletivo, o de
manter e incentivar o cultivo de hortaliças para o abastecimento
da cidade com a um custo menor, outorgue isenção ou a
diminuição do valor do imposto com a redução da base de
cálculo ou de alíquotas.
Esse é o caso do município de Londrina que concede redução
do IPTU para as propriedades que se enquadram em tal situação, a
saber:
LEI Nº 8.673, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2001
Dispõe sobre as diretrizes da renúncia fiscal do Município
de Londrina, consolidando os critérios de reduções e
isenções de tributos municipais, e dá outras providências.
......
Art. 2º Os imóveis edificados ou não, adiante descritos,
terão as seguintes reduções no valor do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU):
I - os imóveis com área até 5.000,00m² que mantenham o
cultivo integral e permanente de alimentos e plantas medicinais
terão redução de cinqüenta por cento do valor do imposto
lançado;
II - os imóveis com área superior a 5.000,00m² e com efetiva
exploração agropastoril terão redução de oitenta por cento
do valor do imposto lançado.
Parágrafo único. A prova do cultivo será feita mediante
vistoria no local.
Já o município de São José dos Campos concede isenção do
IPTU ao proprietário de terreno que, mesmo localizado na zona
urbana, seja utilizado, comprovadamente, em exploração
extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial que
possua área mínima de 20.000m², seja cadastrado no INCRA,
possua registro no Cadastro de Produtores da Secretaria da Fazenda
do Estado de São Paulo, a área de exploração não seja
inferior a 70% da sua área total, a produção se destine a
comercialização devidamente comprovada e que atenda às normas
de posturas municipais (Lei Complementar nº 316/06 de 13 de
dezembro de 2006).
Entretanto, caso não haja benefício coletivo com a
manutenção da atividade agrícola dentro da zona urbana, o
caminho jurídico correto seria a desapropriação dessa
propriedade, mediante pagamento justo da prévia indenização em
dinheiro. Evita-se, assim, a interpretação de que a imposição
do IPTU a pequenos agricultores caracterize um confisco, já que
para muitos desses proprietários, antes sujeitos ao ITR, de
valores baixos, a imposição de IPTU extravasa os limites da sua
capacidade contributiva, o que é inconstitucional (art. 150, IV
da CF). Ademais, o pagamento em dinheiro descaracteriza o caráter
sancionatório da desapropriação, que é o caso da
desapropriação aplicada ao imóvel que descumpre a sua função
social.
A esse respeito vale destacar que, com o advento da
Constituição Federal/88, a função social da propriedade ganhou
mais destaque, atribuindo ao Poder Público competência
sobreposta ao interesse privado no sentido de estabelecer a
conveniência de seu uso de acordo com o interesse público. Vai
mais além ao dispor no parágrafo 4º do artigo 182:
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no Plano Diretor, exigir nos
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo;
desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública, de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros legais..
A lei federal prevista no texto constitucional é a Lei
10.257/01 - Estatuto da Cidade - e estabelece as normas que devem
ser observadas para aplicar o parcelamento ou edificação
compulsória, o imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo, e a desapropriação para fins de
reforma urbana.
Torna-se pacífico o entendimento de que a desapropriação por
descumprimento da função social da propriedade urbana (art. 182,
§ 4º CF/88 e disciplinada pela Lei nº 10.257/01 - Estatuto da
Cidade) é um instrumento da política urbana e para sua
execução são apontadas as seguintes exigências:
- é de competência exclusiva dos Municípios;
- aprovação, em lei, do Plano Diretor, instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes;
- necessidade de lei municipal anterior que especifique a área
incluída no Plano Diretor, determinando o parcelamento, a
edificação ou utilização obrigatória do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não e fixando prazo para a referida
obrigação;
- O imóvel deve estar subutilizado, ou seja, com aproveitamento
inferior ao estabelecido no Plano Diretor ou Legislação dele
decorrente.
O procedimento inicial é notificar o proprietário sobre a
obrigatoriedade do cumprimento da obrigação, devendo a
notificação ser averbada no cartório do registro de imóveis. O
proprietário terá o prazo de um ano da notificação para
protocolar o projeto junto ao órgão competente e dois anos após
aprovação do projeto para iniciar as obras do empreendimento.
Decorridos cinco anos de aplicação do IPTU progressivo sem que o
proprietário tenha cumprido a obrigação estabelecida o
município poderá desapropriar com pagamento em títulos da
dívida pública, aprovados pelo Senado Federal e resgatáveis em
até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Em resumo, o tratamento dado ao IPTU pela Constituição
Federal consagra o uso de tributo como instrumento de política
fiscal, mas também de política social, e, portanto, da própria
cidadania. É por isso que as propriedades encravadas na zona
urbana e nas quais são exercidas as atividades agropastoris, por
razões de políticas tributária e urbana, devam merecer
incentivos fiscais como isenção, redução base de cálculo ou
da alíquota, ou ainda, desconto especial do IPTU.
A aplicação desse princípio sugere, adicionalmente, quem no
caso da política urbana do município for contrária à
existência de áreas de cultivos encravadas na zona urbana, estas
devem ser desapropriadas mediante pagamento prévio da justa
indenização em dinheiro. Isso, entretanto, não invalida a
aplicação do que dispõe o Estatuto da Cidade a respeito do
descumprimento da função social da propriedade no caso em que a
propriedade fique sem uso ou subutilizada com finalidade meramente
especulativa.
STJ: legislação municipal decide o sujeito passivo do IPTU
Outro aspecto relacionado com o IPTU diz respeito ao sujeito
passivo deste tributo, assunto que foi alvo de recente decisão do
Superior Tribunal de Justiça.
A decisão consagra a interpretação de que o titular do
domínio, aquele que tem a propriedade registrada no registro de
imóveis, é igualmente responsável pela obrigação tributária,
mesmo existindo um possuidor apto a ser considerado contribuinte
do IPTU.
A ementa de acórdão do STJ, relatado pelo ministro Teori
Zavascki, é a seguinte:
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TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. IPTU. CONTRATO DE
PROMESSA DE COMPRA-E-VENDA. LEGITIMIDADE PASSIVA.
PROPRIETÁRIO E POSSUIDOR. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL.
1. O art. 34 do CTN estabelece que contribuinte do
IPTU "é o proprietário do imóvel, o titular do
seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer
título".
2. A existência de possuidor apto a ser considerado
contribuinte do IPTU não implica a exclusão
automática, do pólo passivo da obrigação
tributária, do titular do domínio (assim entendido
aquele que tem a propriedade registrada no Registro de
Imóveis).
3. Ao legislador municipal cabe eleger o sujeito
passivo do tributo, contemplando qualquer das
situações previstas no CTN. Definindo a lei como
contribuinte o proprietário, o titular do domínio
útil, ou o possuidor a qualquer título, pode a
autoridade administrativa optar por um ou por outro
visando a facilitar o procedimento de arrecadação.
4. Recurso especial a que se nega provimento. REsp
475078 (2002/0139284-0 - 27/09/2004)
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Essa situação aparece nos casos em que os imóveis são
alienados por contratos de gaveta não registrados e o
incorporador tenta exonerar-se da obrigação alegando a posse
efetiva do bem pelo adquirente.
É esclarecedor o voto do Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, para
quem:
"A redação do citado dispositivo deixa clara a
viabilidade de que o possuidor, na qualidade de
promitente-comprador, seja considerado contribuinte do IPTU,
podendo ser responsabilizado pelo seu pagamento. (…).
Entretanto, daí não se infere que o titular do domínio,
aquele em cujo nome a propriedade está registrada no Registro de
Imóveis, fica simplesmente afastado da relação
jurídico-tributária em razão da existência de possuidor.
Coexistindo titular do domínio e possuidor, divide-se a
doutrina quanto à existência de ordem de prioridade para a
responsabilização de um ou de outro pelo pagamento do IPTU.
Hugo de Brito Machado posiciona-se pela existência de uma
ordem excludente de sujeitos passivos: "Havendo
proprietário, não se cogitará de titular de domínio útil, nem
de possuidor. Não havendo proprietário, seja porque a
propriedade está fracionada, ou porque não está formalizada no
registro competente, passa-se a cogitar da segunda figura
indicada, vale dizer, do titular do domínio útil. Se for caso de
imóvel sem propriedade formalizada, contribuinte será o
possuidor a qualquer título." (Comentários ao Código
Tributário Nacional, vol. I., Atlas, 2003, p. 354).
De outro lado, Aires F. Barreto (in Comentários ao Código
Tributário Nacional, Ives Gandra Martins, coordenador, Saraiva,
1998, p. 251), Aliomar Baleeiro (in Direito Tributário
Brasileiro, Forense, 2003, p.238) e Ives Gandra Martins (in Curso
de Direito Tributário, Forense, 2001, p.738) sustentam que o
legislador tributário municipal pode optar entre os diversos
contribuintes elencados. Assim a eleição do possuidor como
contribuinte do IPTU é faculdade do legislador municipal e, caso
a lei aponte ambos, a opção deve ser exercida pelo fisco.
Veja-se a lição de Ives Gandra Martins:
"Assume, ainda, a condição de contribuinte o possuidor
do imóvel, como o compromissário comprador imitido na posse, o
usuário e o titular do direito real de habitação.
O legislador poderá optar, para a decretação do tributo, por
qualquer das situações previstas no Código Tributário
Nacional. Vale dizer, poderá escolher, verbi gratia, o
proprietário de imóvel compromissado à venda, ou o promitente
comprador imitido na posse.
Definindo a lei por contribuinte o proprietário, o titular do
domínio útil, ou o possuidor a qualquer título, pode a
autoridade administrativa optar pelo possuidor no caso em que há
proprietário. Há quem defenda haja uma escala de preferência a
ser observada. Em outras palavras, vedado seria a autoridade
administrativa optar pelo possuidor, sempre que conhecido fosse o
proprietário.
Não nos parece que assim seja. A escolha é livre. Opta-se por
um ou por outro visando a facilitar o procedimento de
arrecadação. " (ob.cit., Saraiva, 2001, p. 738.)
No caso concreto, não há notícia de que a lei municipal
tenha eleito o promitente-comprador como contribuinte do IPTU de
forma a excluir o proprietário. Pelo contrário, o próprio
recurso especial informa que o Decreto Paulistano 37.923/99 tem a
mesma redação que o art. 34 do CTN. Afastada fica, portanto, a
única hipótese ventilada pela doutrina para a retirada do
proprietário do imóvel da qualidade de contribuinte do IPTU.
Assim, inviável a exclusão do recorrente do pólo passivo da
execução fiscal".
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