A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS
BENEFÍCIOS FISCAIS
INTRODUÇÃO
A Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, que dispõe sobre normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade dos
administradores públicos, trata, no art. 14, da concessão de
incentivos fiscais. Decorridos mais de dez anos da sua
aprovação, o artigo ainda suscita algumas questões. Este
texto apresenta algumas destas questões, especialmente as que
de imediato afligem o gestor municipal.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O artigo 14 da LRF dispõe in verbis:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia
de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar
sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei
de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes
condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia
foi considerada na estimativa de receita da lei
orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as
metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei
de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no
período mencionado no caput, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base
de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão,
subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em
caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação
de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do
incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo
decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só
entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos
previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
Constituição, na forma do seu § 1º;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja
inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
Antes de levantar algumas questões sobre este artigo, é
importante lembrar que o § 6º do art. 150 da Constituição da
República, ao tratar da concessão de benefícios fiscais,
estabelece que tal só poderá ocorrer através de lei
específica sobre a matéria, lei originada do ente político
que detenha a competência tributária para tal. Observa-se que
o disposto no art. 14 da LC 101/2000 estabelece, em verdade,
normas que o gestor público deve adotar quando da concessão
dos referidos benefícios, permanecendo a exigência
constitucional da lei específica para a concessão de
benefícios.
As hipóteses de renúncia estão elencadas no §1º e serão
detalhadas mais adiante. Cabe, entretanto, estabelecer desde já
que a lista ali apresentada não têm caráter de comando
taxativo, admitindo-se que o elenco de meios ali mencionados
são meramente exemplificativos, ou seja, qualquer outro meio
que provoque perda de receita será enquadrado nas regras do
artigo.
A OPÇÃO PELA COMPENSAÇÃO
A compensação está prevista no inciso II, onde são
estabelecidos os meios que podem ser usados para realizá-la. Um
aspecto importante em relação a qualquer um deles é que a sua
utilização se sujeita ao princípio da anterioridade
tributária, consagrado no art. 150, III, a, da CF/88, que
dispõe, in verbis:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas
ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios:
...
III - cobrar tributos:
...
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a
lei que os instituiu ou aumentou.
Pelo texto acima, a instituição ou aumento de tributo
objetivando atender ao disposto no inciso II do art. 14 da LRF,
terá que ocorrer no exercício financeiro anterior à
concessão do benefício, já que, conforme o §2º do artigo
14, o benefício só poderá entrar em vigor quando já vigorar
a compensação pelo aumento de receita.
Neste ponto é importante lembrara que os atos de concessão
de benefícios que importem renúncia de receita devem estar
previstos na LDO e na LOA, portanto, até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa, os referidos atos
deverão ter sido programados, a fim de que constem nos anexos
das mencionadas leis.
O CONCEITO DE RENÚNCIA
No §1º do artigo em estudo, o legislador definiu como
formas de renúncia: a anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo
que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado. Observa-se que o dispositivo citado
configura várias hipóteses que devem ser consideradas como
renúncia de receita, sendo que para as 04 (quatro) primeiras
citadas - anistia, remissão, subsídio e crédito presumido - a
Lei não impõe qualquer condição para que elas sejam
consideradas como renúncia; já para as demais hipóteses -
isenção, redução de alíquota e base de cálculo e outros
benefícios - o legislador impôs adjetivação específica,
considerando como renúncia: (a) as isenções em caráter não
geral; (b) a alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições; e (c) outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado. Nestas hipóteses
é fácil perceber que a intenção do legislador não foi
outra, senão a de restringir, nestes casos, a incidência da
norma à redução de receita que não tenha caráter de
generalidade.
É importante, nesse ponto, analisar, ainda que sucintamente,
algumas das figuras tributárias que se encontram explícitas no
art. 14 da LRF.
Isenção
A isenção pode ser definida como uma dispensa legal do
pagamento de um tributo. Ocorre o fato gerador do tributo,
nascendo a obrigação tributária, mas, por força da
isenção, dispensa-se o pagamento do débito tributário.. Vale
destacar que mais recentemente muitos tributaristas entendem que
na isenção há a exclusão do próprio fato gerador.
Independente do fato de ocorrer ou não o fato gerador, a
isenção é sempre concedida por lei que especifica as
condições e os requisitos exigidos para a sua concessão.
Existe a isenção concedida em caráter geral, que pode ser
gozada por todos aqueles que se encontrem na situação descrita
pela lei e que o fazem independentemente de requerimento, ou a
isenção especial, prevista no "é efetivada, em cada
caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento
com o qual o interessado faça prova do preenchimento das
condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou
contrato para sua concessão." (CTN, art. 179).
Art. 179. A isenção, quando não concedida em caráter
geral, é efetivada, em cada caso, por despacho da autoridade
administrativa, em requerimento com o qual o interessado faça
prova do preenchimento das condições e do cumprimento dos
requisitos previstos em lei ou contrato para concessão.
§ 1º Tratando-se de tributo lançado por período
certo de tempo, o despacho referido neste artigo será
renovado antes da expiração de cada período, cessando
automaticamente os seus efeitos a partir do primeiro dia do
período para o qual o interessado deixar de promover a
continuidade do reconhecimento da isenção.
§ 2º O despacho referido neste artigo não gera
direito adquirido, aplicando-se, quando cabível, o disposto
no artigo 155.
Voltando ao § 1º do art. 14 da LC 101/2000, que ao
mencionar os institutos compreendidos dentro da renúncia de
receita, o fez de forma específica em relação àquelas de
caráter não geral, confirma-se o que já foi dito antes, que
ele não abraça as isenções de caráter geral, que estão,
portanto, fora do alcance das restrições impostas pelo art. 14
da LRF, devendo obedecer, logicamente, às demais normas e
princípios que norteiam a concessão de benefícios fiscais. A
esse respeito de isenções vale destacar que o CONFAZ em
reunião entre os representantes das Fazendas Estaduais e das
Procuradorias dos Estados, reiterou o entendimento de que "
a renúncia fiscal, como denominada e disciplinada pelo art.
14 e parágrafos, deve ser interpretada literal e
restritivamente, entendendo-se por isenção concedida em
caráter não geral, alteração de alíquota e redução de
base de cálculo e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado, aqueles condicionados a requerimento e
despacho de autoridade."
Remissão
Em Direito Tributário, remir é perdoar ou apagar o débito
fiscal. Só pode ser concedida pela autoridade administrativa
para tanto expressamente autorizada por lei. A remissão não se
confunde com a anistia, que é forma de exclusão do crédito
tributário. A remissão é dispensa do crédito tributário, e
pressupõe, portanto, já tenha havido lançamento.
Anistia
A anistia é um benefício que abrange exclusivamente a parte
relativa às infrações cometidas pelo sujeito passivo
anteriormente à vigência da lei que a concede, e está
regulada pelo art. 150 do CTN.
A anistia tem efeitos ex tunc, abrangendo
exclusivamente as infrações cometidas anteriormente à
vigência da lei que a concede..
Redução de base de cálculo
A redução de base de cálculo do tributo é o incentivo
fiscal através do qual a lei modifica, para menos sua base
tributável, seja através da aplicação de um percentual de
redução, seja mediante a exclusão de qualquer de seus
elementos constitutivos.
Concessão de crédito presumido
A sistemática de crédito presumido consiste em uma forma
simplificada e alternativa de apurar o imposto devido, mediante
estimativa dos créditos. O contribuinte, em substituição aos
créditos resultantes das efetivas entradas, em seu
estabelecimento, de mercadorias e serviços, utiliza, para fins
de compensação do imposto, um crédito fiscal presumido. Nesta
situação, esse instituto representa mera técnica de
apuração do imposto, que é adotada por questões econômicas,
ou políticas, sobretudo de incentivo à pequena empresa.
Oferece-se ao contribuinte uma forma simplificada de apuração
do imposto, mediante a adoção de um percentual fixo, a título
de crédito. Quando for comprovado que o percentual do crédito
presumido guarda razoável proporcionalidade com os créditos
normais referentes ao segmento econômico ao qual se destina, é
possível admitir que não se configura a renúncia fiscal, para
os efeitos da LRF.
Já na ocorrência de um percentual fixado que extrapola o
patamar de crédito considerado normal naquele segmento, ou se o
crédito presumido assumir a figura do crédito-prêmio que é
acumulado aos créditos normais, tem-se aí configurada uma
renúncia de receita, pois haverá diminuição da receita
pública.
CONCLUSÃO
A concessão dos benefícios fiscais continua plenamente
válida, podendo e devendo ser utilizada toda vez que venha a
resultar em benefício para a coletividade, privilegiando o
interesse público.
Com o advento da LRF, entretanto, não basta que os objetivos
do projeto de lei concedendo benefício fiscal sejam os mais
nobres. Passou-se a exigir que os efeitos das alterações da
legislação tributária sejam quantificados e medidos
os seus impactos nas finanças municipais, para permitir a
avaliação da sua relação custo/benefício e facilitar a
tarefa que cabe aos membros do Poder Legislativo de analisar,
quanto ao mérito, as repercussões da redução
de recursos financeiros seja na limitação dos investimentos ou
na prestação dos serviços públicos, que poderão sofrer
solução de continuidade ou perda de qualidade,
comparativamente com o benefício a ser concedido.
